嘉 宾

　　于建嵘　中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授

　　徐祥临　中共中央党校三农问题研究中心副主任、教授

　　蔡永飞　“三农”问题专家、民革中央研究员

　　主持人 人民论坛记者

　　十七届三中全会的一个重要议题，就是建立健全农村土地承包权流转市场。能否称其为“第三次土改”？农民将如何在这次土地改革中受益？民众异常关注。

　　“第三次土改”有些言过其实

　　人民论坛记者：在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的同时，根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。这是一个意义极为重大的战略决策。有媒体称 “第三次土改到来”， 您怎么看？

　　徐祥临：“第三次土改”只是部分学者的一种说法。胡锦涛总书记讲了“允许农民以多种形式流转土地承包经营权”，也提到了农民承包经营权长久不变。他强调要坚持农村基本经营制度，即以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制不变。这说明我们的土地还是集体所有的，由集体范围内的农户来承包。

　　多种形式流转土地承包经营权，是一种产权，而不是所有权。产权是指使用权、收益权、转让权。以前的土地经营权流转性比较差，外来户几乎不可能获得土地经营权。允许农民以多种形式流转土地承包经营权之后，土地经营权就可以交换，这样内容就更丰富了，更体现出承包经营权作为产权的性质。

　　这次改革可以促进规模化经营，但是和当年的两次改革，即地主土地所有制变为农民土地所有制和由集体经营变为家庭联产承包责任制相比，我认为有很大的不同。这次改革还不能和前两次相提并论，把它说成“第三次土改”有些言过其实。

　　土地流转不是搞私有化

　　人民论坛记者：有一种观点认为，土地流转就是搞私有化，会改变目前我国农村土地集体所有制，会使部分农民失去土地、会使耕地流失而影响国家的粮食安全，您怎么看待以上观点？

　　于建嵘：这些观点的客观存在，说明了一些人对当前我国农村土地制度缺乏必要的了解。事实上，家庭承包经营制在本质上就是一种集体土地经营制度。它是在承认农村土地集体所有的基础上，将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民，正是由于实行了这种生产责任制，克服了集体经济中长期存在的“吃大锅饭”的弊端，农民生活才有了极大的改善。

　　然而，随着经济和社会的发展，这种家庭承包经营的方式也表现出了某些不适应。由于国家不允许农民把土地用作抵押，土地不能自由流转，在一定程度上影响到土地适度规模经营，也限制了农民进城的步伐。

　　正因为如此，十七届三中全会的精神就是要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；赋予农民更加充分而有保障的承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，并通过建立健全农村土地承包经营权流转市场，引导农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这就表明，农村土地流转是在现有土地承包关系长期稳定的基础上依法进行，并不改变集体土地的所有制，流转的只是土地承包经营权。而且，完全可以通过制度的设计，确保耕地不会流失或资本过度兼并土地，以实现适度规模经营。

　　徐祥临：土地承包是向集体承包，一定要把握这个基本点。土地承包经营权流转并不意味着向土地私有化的方向上走。土地承包经营权流转是产权层面的变化，而不是所有权层面的变化。只要家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制不变，就谈不上土地私有化。比如说，你是农民，选择了在城市生活就业，因此决定将你承包的土地经营权转让给我，那么我的土地经营规模就扩大了，但是实际上土地的所有权还是集体。

　　让农民从土地流转中得到实惠

　　人民论坛记者：在这次土地改革中，农民将如何受益？

　　徐祥临：首先，土地经营权的流转会扩大土地经营规模，使愿意留在农村搞农业的农民扩大生产经营规模，有了一种制度上的保证。以前如果张三去城里打工，可以把土地交给李四去经营，但是张三可以随时把土地要回来。现在承包经营权的流转更加规范，有利于留在农村搞农业的农民。

　　对扩大规模后农民的收益也不要估计过高，即使规模扩大，但效益如何，还要考虑农产品价格因素。如果按照现在的农产品价格，农民收益也不会太高。如果农产品价格有了提高，农业生产规模再有所扩大，那时候农民收入才会有真正的提高。

　　蔡永飞：现在，允许“流转”将会出现较多农民把土地承包经营权拿出去流转的局面，这将是一个历史性的巨变。

　　第一，“根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权”，将使发展适度规模经营成为可能。在原有体制下，农民只能在小块土地上家庭经营，土地难以集中到种田能手手里，也就谈不到规模经营。而零散小块土地与发展现代农业、提高农业综合生产能力的要求是不相适应的。只有发展规模经营，中国农业现代化才有可能。

　　第二，一旦通过修订农村土地承包法形成严格规范的土地承包经营权流转市场，土地作为生产要素的价值、土地承包经营权的价值就将通过市场竞争逐步凸显出来，不仅有利于实现农民的利益，也可以调动农民发展现代农业的积极性。

　　第三，更重要的是，一旦农民可以自由选择是作为农民留在农业领域，还是选择从事其他行业，他就可以从原有土地制度的束缚中解放出来，原有“农民”身份将得以改变，作为农村生产力主体的“农民”将得以解放，由此城乡关系将会发生重大改变，从而成为城乡二元体制根本改变的重要条件。就此而言，这一改革对于全面建设小康社会、构建和谐社会将具有关键性、根本性的意义。

　　土地流转要依法、自愿和有偿

　　人民论坛记者：您认为土地承包经营权流转过程中会遇到什么障碍？

　　蔡永飞：最近一些年来，在许多地方，特别是在一些城市郊区、城镇周边地区，农村土地承包合同还是经常被撕毁，常常是既没有农村土地承包法“30年不变”的阻碍，也没有合同法规定的合同双方协商一致条款的约束，往往是征地方想征就征，导致了数千万失地、失业、无保障的农民的出现，以至于成为影响社会稳定的一个重要因素。管住地方政府变动农村土地承包制度的动机和行为、保护和实现被征地农民的利益，那就不仅将使土地利益关系得到合理调整和规范，也将合理规范城乡关系，成为城乡二元体制根本改变的重要条件。

　　徐祥临：一个最大的问题就是农民愿不愿意将土地承包经营权流转出去。有些农民在城市有不错的工作，但是城市能不能接受他？不能接受他的话，他会轻易把土地承包经营权流转出去吗？这还是个疑问。

　　土地承包经营权的流转，归根结底还需要更多的农民彻底放弃土地和宅基地的经营权，转为市民。农民数量少了，而土地是不变的，这样才能实现农业规模化经营。所以允许土地承包经营权流转，不仅仅是明晰产权，一定要与城乡关系联系起来。单纯在农村内部搞，不会有太大的效果。中央一再强调要以城带乡，以工带农，工业反哺农业，解决这个问题，就必须要建立和谐的城乡关系。

　　土地承包经营权的流转就是产权进一步明晰的过程，发展现代农业必须要搞规模化经营。科学发展观不是空口号，土地承包经营权的流转有利于扩大农业生产规模，这就是真真正正、实实在在地贯彻落实科学发展观。

　　于建嵘：实际上，即便在许多农地私有化的国家，农地的转让也并非完全自由。以法国为例，为保护耕地，法律规定私有农地要用于农业，不准弃耕、劣耕、搞建筑。为此，法国政府设立专门的农地整治公司。农民在出卖土地时，必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为买卖不合理，它就会提出收购农民的土地。法国这种农地买卖的限制制度对中国具有一定的借鉴意义。更为重要的是，要坚持自愿有偿的原则。30年农村改革的根本出发点是尊重农民意愿，体现农民的利益诉求。土地流转也应如此，要坚决反对那种强制农民进行土地流转的行为。