土地产权要靠民主权利来保障

    没有政治上的民主权利作为保障，农民即使已经得到的经济利益、已经落实或将要落实的对土地的财产权利，也很容易被剥夺

　　★ 文/张晓山

　　实行“最严格的土地管理制度”的中国，暴力拆迁和非法征用农村土地的现象却屡禁不止。中共中央十七届三中全会所形成的有关决议，能否有效改变农民的弱势地位？解决问题的出路在哪里？

　　农民土地产权没有获得公正待遇

　　虽然《农村土地承包法》规范了农村集体经济组织内部土地发包方(村组干部)和承包方(普通农户)之间的经济关系，从法律上界定和保护了农民在土地承包、内部流转等方面的土地权益。但是，在农地转用和土地征收环节，农民的土地产权仍然没有获得公正的待遇和严格的法律保护。

　　按照现行法律，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权利。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得低的补偿外，不能分享农地转为非农用地所获的增值收益。

　　但“公共利益”实际上很难界定，有些情况是以国家、社会、公共利益为名，实际上行的是部门或集团的既得利益之实。公共利益相对应的是公共产品，于是稀缺的生产要素土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之合法化了。

　　由于我国农地价格表现为具有政府强制性的征地费，征地费普遍较低，大约相当于真正的农地价格(即农地收益资本化的价格)的50%，所以实际的城市生地价格与实际的农地价格(征地费)的差价不仅包括“农转非”增值，而且还包含了部分农地价值。这样造成的实际后果是，低价征用农地使农村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，农村集体和国家损失的利益成了房地产开发公司的额外收益。

　　“干部经济”是农地冲突的根源

　　我们现在讲的更多的是保护农民的承包经营权，但与之相关的是集体的所有权怎么体现，谁来行使，谁来监督？这是一个不可回避的问题。

　　农村土地归集体所有，从理论上说，集体是由该社区的农民组成的，由民主选举出的领导人代表该社区的农民行使权利，集体与农民是一体的。但谁代表集体行使权利，在集体用地转为非农业用地时，或集体土地用于农业时，集体对土地的所有权怎么行使？怎么体现？在现实生活中，往往是村干部代表农民集体行使权利，如果没有民主监督和有效的制衡机制，“集体”就会异化成为独立于农民之外的一个单独的利益主体，由村干部掌控了农村土地的处置权和转让权，集体经济就蜕变为“干部经济”，这就酿成了农村土地冲突的根源。

　　正如有的学者指出的，为了真正保护好农民的土地权益，如何加强现阶段土地法律上的所有者(村、组集体)的民意基础，使其成为真正代表农民利益的权利主体则是更紧迫的任务。

　　在农村基层，需要通过制度创新，在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制，使各地村集体的治理结构逐步合理化。这将大大提高农民的集体谈判能力，成为农民抵制外来不合理剥夺的有力武器。没有村民代表会议或者村民全体会议的表决通过，任何政府部门、集团和个人都不能剥夺农民的土地。做到了这一点，使村干部由和企业、地方政府合谋，转为受社区成员监督，这样才能保护农民的合理权益，缓解目前大量存在的被激化了的矛盾，维护农村社会的长期稳定。

　　慎防农地集中变“圈地运动”

　　中央一直倡导有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营，并提出要健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制。国家的法律亦有明确的规定。长期以来，关于适度规模经营一直存在两种思路和做法。

　　一种思路就是要在农村中培养和发育农业企业家，促使一部分有能力、懂技术、会经营的农民能在农业中创业、致富和发展，尊重和保护农民的土地承包经营权，鼓励土地向专业农户集中，发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体和主力军。

　　另一种思路认为现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。

　　在开展适度规模经营上，有一点应该明确，在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时，必须防止一些工商企业进入农业，以发展现代农业为名、圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。

　　十七届三中全会通过的《决定》审慎地提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，没有涉及公司进入农业承包农民土地的问题。

　　一些学者早已指出问题的症结，认为对土地的管理就如同反腐败一样。腐败的收益很高，成本却很低。拿农民的地搞开发，将农地转为非农用地，收益高，成本却很低。地方政府追求政绩的冲动具体体现在投资冲动上。中国的经济仍是政府主导型的经济。地方政府主导型投资是中国前一段时期投资过度扩张的主要拉动力量。

　　投资资本必然要与土地相结合，必然要占用农田。这就出现了“上有政策，下有对策”。如上项目，能促进经济增长，创造就业，增加财税收入；如搞房地产开发，政府可以分享土地的增值收益。地价偏低，一方面使开发商土地需求膨胀，导致土地在转用和进行基础开发后闲置以及商品房大量空置；另一方面使我国房地产开发利润率偏高，这不仅刺激了开发商不顾市场行情盲目开发商品房，而且增加了开发商对商品房空置的承受能力。而对地方政府来说，在现有的政治体制和政绩考核机制的背景下，他们最优的选择就是以地生财，经营城市。

　　财产权利必须与民主权利相结合

　　农民对土地的财产权利的实现必须要与农民民主权利的实现相结合。农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与权和决策权，有较完善的法制，可操作的法律执行程序，低廉的打官司成本等，它与农民对土地的财产权利是一个问题的两个侧面。人们的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着人们物质利益的实现而越来越受到农民的重视。当集体的财产(首先是土地)的处置方式，能与普通村民的利益直接挂钩，村民就有动力去参政、议政，参与决策。因为他们清楚地知道，没有政治上的民主权利作为保障，他们即使已经得到的经济利益、已经落实或将要落实的对土地的财产权利也很容易被剥夺。这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。

　　如果说，一个健全的并能保护民众合法权益的法治秩序、一个发育良好的公民社会、一个权力有限的服务型的政府是构筑好的市场经济的不可或缺的要素，那这些要素同样也是农村土地制度变迁能否取得成功的不可或缺的要素。在缺乏这些要素的坏的市场经济的条件下，无论是哪一种公平的起点(土地私有、国有永佃、土地集体所有，农户有承包经营权)所具有的农户的小规模均田制，通过较大和较激烈的农村土地制度变迁，都会到达不公平的终点(不是市场竞争的结果)。交易越容易，这种进程就越快，也就意味着对相当一部分农民的剥夺越容易。★

　　(作者为中国社会科学院农村发展研究所所长，本文系本刊记者周政华采访整理）