-周正平

　　改革开放30年，农村土地制度改革取得重大的历史性突破。但由于城乡二元制度结构、尤其是城乡二元的基本公共 服务体制尚未有实质性改变，导致农村土地的社会保障功能处于不断强化的趋势，并成为制约新阶段农村土地制度改革的重要 因素。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在出席清华大学政治经济学研究中心成立仪式暨中国土地制度改革国际研讨 会时，发表演讲指出：进入新世纪，中国开始从以解决温饱为主要目标的生存型社会进入以人的发展为目标的发展型社会，新 阶段统筹城乡发展，实现城乡一体化是改革发展的大方向和大目标。在这样的背景下，是继续强化农村土地的社会保障功能还 是尽快剥离其社会保障功能，已成为当前讨论农村土地制度改革不可回避的基本性问题。

　　他认为，进入新阶段，广大农民面临的经济社会风险开始发生重要变化，即逐步从传统农业社会以依赖土地为重点向 工业化、城市化进程中以基本公共服务为重点的转变。为此，新阶段统筹城乡发展的重点是加快弱化以至完全剥离土地的社会 保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障，并使土地恢复作为农业生产资料的基本功能。

　　新阶段统筹城乡发展的实质在于承认和保障农民的基本生存权和公平发展权，重点在于初步实现城乡基本公共服务均 等化。

　　80年代中期至今，中国农村居民的消费率从最高时1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，24年 下降了23个百分点；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6% ，29年下降了37个百分点。从1979年至2007年的近30年中，农村居民家庭人均纯收入年均增长7.1%。在收 入不断增长的情况下，为什么农村居民的消费率会呈现逐年大幅下降的趋势呢？

　　迟福林分析说，中国农村消费率和消费份额的大幅降低，既有城乡收入差距不断扩大的原因，更重要的是因为强化了 农村土地社会保障功能。由于农村基本公共服务供给严重短缺，由此明显增强了农村居民的预防性储蓄的倾向。

　　迟福林在发言中表示，土地仍作为农民生存的基本保障，不仅不利于工业化城镇化进程，也不利于农村土地资源优化 配置。

　　首先，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，强化了城乡二元制度结构。这些 年，城乡二元的户籍制度迟迟难以打破，关键在于地方政府难以解决城乡基本公共服务的过大差距。

　　其次，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，限制了农民的选择，农民不仅仅 是一种职业，还是一种身份，农民并不能自由地选择在城镇还是在农村居住。

　　同时，还限制了土地作为生产要素流动的功能，降低了土地资源配置的效率，降低了农民的消费预期，不利于启动农 村大市场。

　　迟福林分析说，为农民提供长期而有保障的基本公共服务，已成为新阶段农地流转的基本条件。如果基本公共服务供 给短缺的问题不解决，农村土地的流转很有可能严重违背农民的意愿。也就是说，“土地换社保”不能作为一种制度安排。

　　在农村基本公共服务供给严重不到位的情况下，农地大规模流转的社会风险很大。例如，广大农民工享受的社会保障 只等于城市居民的25.1%左右，5%左右的农民工返乡，就有1000多万农民工重新回到农村，农民工将面临既缺乏基 本公共服务保障，又缺乏土地权利的双重困境。在这种情况下，大面积的农村土地流转就有可能引发一系列新的社会矛盾和问 题。

　　从现实情况看，农村土地流转中的“土地换社保”，否认了政府理应承担的基本公共服务职责。与此同时，否认了农 民应当享受的基本生存权和公平发展权。其实质是为政府推卸应承担的基本公共服务职责找到一个理由。

　　迟院长认为，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制重在改变城乡二元的基本公共服务制度。城市和农村居民的社 会保障水平有较大的差距是允许的，但现行的城乡二元公共服务制度安排是严重不合理的。未来5～10年内，建立城乡统一 的公共服务制度是大势所趋。