《瞭望》文章：教育财政投入“4%”难在哪里

　　教育财政投入近年为何在低比例位置停滞徘徊？这是因为中央政府的投入不足，还是地方政府的投入不足？

　　文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

　　教育经费投入到底差不差钱，作为正在制订中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的一个重大问题，近日又在21世纪教育研究院、北京大学民办教育研究所等多家机构共同举办的“为教育改革和发展建言献策”系列研讨会上展开热议。

　　早在1993年，中央政府在制定90年代教育改革与发展规划时，曾明确提出到2000年国家财政性教育经费占GDP的4%。1995年颁布实施的教育法也对此作了相应的规定。然而，这个鼓舞人心的奋斗目标却一直没有实现——2007年达到的3.32%，还是近年来最高。

　　此间，尽管国家统计部门每年公布的数据都表明，中央和地方教育财政投入的绝对数量在逐年增加，但各界围绕“4%为何达不到”的讨论不曾降温，并且成为历年全国两会代表委员们执著关注的焦点。

　　“战略地位”还是“略占地位”

　　财政性教育投入水平偏低，是经济学界、教育界很多专家在长期多样化的计量研究后达成的共识。据北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生的归纳，其依据之一是政府投入的比例远远低于国际平均水平。政府教育经费占GDP的比例有一定的规律性，即经济越发达，这个比例越高。参照国际的平均水平，2000年中国经济发展应该使这个比例达到4%左右，实际仅有2.58%；2007的中国经济发展水平已经上升到人均GDP3000多美元，这个比例却只是3.32%。

　　依据之二是教育经费严重不足的现实，突出表现在许多农村教师工资相当低、不少农村教育办学条件还达不到基本要求。比如，汶川地震中学校倒塌一大片，比民房还厉害；广东还有不少学生在危房里上课；西部还有几百所学校的中饭开在操场上。有学者在分析中还发现，各级政府教育财政投入还多是一次性、补偿性和还债意义的，而在常规的必要投入方面仍缺乏制度规定和法律保障。

　　袁连生特别指出，2000年至今教育负债已累计数千亿元，也是教育经费投入长期偏低的必然结果。普及九年义务教育、扩大高中招生以及扩大高校招生，很大程度上都是通过巨额负债来实现的。在教育经费总量中目前政府负担65%左右，而大多数国家包括印度的这个比例是75%～80%。过多依赖家庭投入，导致中低收入家庭缺少能力消费其他，甚至出现一定的经济压力。

　　北京大学中国教育财政科学研究所所长王蓉认为，公共教育支出占GDP的比例，是最常使用的衡量公共教育支出总量的一个指标，联合国教科文组织和很多国际组织，一般采用“公共教育支出”一词定义各国政府用于教育的支出。1993年中国政府认同了这个基本指标。但是，原本在上个世纪末要实现的4%的目标却落了空。

　　进入21世纪，依然“年年实现不了4%”，这块难愈的“硬伤”，既成为各界诟病我国教育投入不足的靶子，也成为坊间把“教育的战略地位”解读为“略占地位”的旁证。2005年，教育部部长周济在接受媒体采访时，说到中国教育乱收费的根源之首，就是“教育经费的财政投入不足”。随后，财政部一位负责人在媒体上回应“这不符合事实”，理由是此前8年(1996-2004)我国财政性教育经费从1654.2亿元增加到4465.9亿元，年均递增13.2%，超过了同期GDP年均递增9.1%的水平。

　　不同的统计口径

　　教育财政投入近年为何在低比例位置停滞徘徊？

　　财政部教科文卫司的王冬认为，首先的一个大背景是中国的财政收入占GDP的比重不到25%，而一般发达国家都约为50%。

　　其次，我国财政性教育经费占财政总支出的14%，仅略低于美国而高于均为10%左右的法、英、日、德。我国这样的教育财政投入强度已经接近发达国家水平，为什么社会普遍感觉还很低？因为国外在财政之外还有一块非税收入，我们国家这一块投入教育的几乎没有。这应该是下一步扩大用于教育来源渠道的根本措施。仅靠预算内投入，空间已经不大。

　　另外，关于GDP，是一个观察性指标，还是一个行政目标，也值得探讨。中国从乡镇到中央共有五级政府架构，对经济资源的掌握相对分散。目前中央本级财政支出仅占全国的1/3。到底哪一级政府或哪一个部门该对4%的目标负责任，说不清。

　　“大量预算外资金没有纳入公共管理，是中国没有达到4%的一大客观原因。”袁连生认为，如果财政的收支统计规范化，政府实际可支配的财政能力就会使目前的统计口径有所扩大，应该把我们通常说的“三个一万多亿元”包括进来，即一万多亿元的社保基金，一万多亿元的土地出让金，一万多亿元的国企上缴利润。

　　北京大学教育经济与管理系副主任岳昌君认为，统计教育成本在理论上非常重要，但我们国家究竟有多少学生，每个学生的公用经费是多少，每个老师的工资是多少，很难获得准确的数据。即使能获得，成本也不可能是固定的。“好比我们吃饭，上世纪60年代稀饭、馒头加咸菜就不错了，如今则强调营养、追逐美食，已经不在一个层次。另外，学生不同于一般的商品，有怎样的质量才能计算付出了多大成本，笼统地说培养一个孩子需要多少成本是不科学的。至于统计本身，我们计算教育经费占GDP比例时，是否因国际比较而出现参照错位？各国把哪一部分算作财政性教育经费是不一样的，而国与国不同的统计口径并不具有可比性。”

　　“在统计口径不同的情况下去预测未来，就难免差之毫厘，谬以千里。”中国改革杂志社社长袁绪成的观点直白而鲜明：我们面对的许多统计数据水分偏大、统计资料极不健全，讨论4%还是5%意义并不大，但教育差钱使那么多农民子弟没有受教育的机会，一般人凭直觉就能知道，不需要专家们翻来覆去地讨论。

　　追问教育经费如何使用

　　财政性教育投入是硬性的和需要持久的，东部沿海一些经济发达地区，2%的投入量就可能满足需要，而在中西部一些地区因欠账过多、财力有限，再加大投入一时也很难满足当地学校教育的基本需求。如果没有固定渠道和中央政府的法定支持，地方的教育财政投入就会永远陷入与其他行业争经费的境地，以怎样的方式补足这些地区的经费，也需要法律依据。

　　中央教育科学研究所研究员程方平认为，把从中央到地方的教育财政投入都锁定为4%，很容易造成思维和决策混乱。4%一般被理解为各类各项教育投入的总和，再细化拆分，确凿的理由是什么，往往缺乏有说服力的研究和解释。与我国的情况比较，一些发达国家处于相对平稳的经济增长期，教育投入的比例不会轻易变化，我国经济则处于约8%的年增长中，如何确定教育财政投入的比例和总量，还需要理性的实事求是的深入研究。

　　2004年，程方平在安徽、江西两省四个县调查时发现，在现有管理体制中，教育经费使用过程的损耗过大，其中纵向的体制障碍表现为管理层级过多，受利益分配的干扰严重；横向的体制障碍表现为财政的大盘子很难把教育经费这杯羹分到位。这些问题不解决，教育投入就会连带出许多复杂的隐形的问题，常规的合理的教育财政投入就会不断被侵蚀。

　　程方平提醒说，我国教育投入面对的现实相当复杂，往往与许多现实问题交织在一起，如果确定宏观投入的比例目标，反而会掩盖许多具体问题。比如，只解决现有问题，巨额的历史欠债如何埋单？各级政府投入比例不经协商、缺少依据，难以落实，这一状况如何改变？另外，以县为主的定位虽好，但在发达地区会限制乡镇的积极性，贫困地区县财政又难以承受；义务教育阶段办学成本城乡差距巨大，城市重点校一年仅修缮费就要上百万元，农村普通小学一年正常的运转经费仅三五万元；保证义务教育质量需提高教师的整体水平，而现有教育经费中根本没有教师培训费专项……对这些现实问题的解决，均迫在眉睫。

　　对不同类型教育的投入原则不明，也会引发诸多复杂问题。比如，是普及高中教育，还是延长义务教育？如果兼而有之，那么投入的主体是政府、社会，还是需要两者分担？还有高等教育大众化使一些高校迅速拥有了豪华办公楼、高档星级宾馆等巨额资产，其背后巨大的负债风险会不会集中到政府头上？

　　程方平认为，不能只关注4%的目标，还必须关注有限的教育财政投入是怎么花的，有无论证、听证和有效监管、监督。否则，经费使用中的漏洞，必然为贪赃枉法之人留下空隙，许多决策也必然为利益集团所左右。

　　增加教育经费的空间在地方

　　说到“地方教育的财政投入难以计算”，北京师范大学基础教育研究院学者成刚这样解释，现在中央对地方的税收返还是地方财政收入最重要的组成部分，税收返还这一块收入如果用于教育，它是属于地方财政用于教育的支出，还是属于中央对地方教育的支出，实际上是算不清的。“我们只能算清中央一般性转移支付及专项转移支付。由于分税制改革的不完善，地方财政中历年的预算外资金，包括土地出让金，都用在了什么地方？从整个中国地方财政支出的结构来看，很大一部分用在了经济建设上，另外约20%用作了行政管理费。”

　　“还有一个多级财政收支的数据缺失问题”，成钢说，“我们按照义务教育以县为主的管理模式，找不到县级财政收支的数据，甚至连上级转移支付来自中央还是省级都找不到，没有来源，我们就无法判断这个县级财政教育投入的努力程度。2006年农村义务教育经费保障新机制的建立，免杂费和书本费，给寄宿生生活补助，全部是财政额外的专项支出，可为什么整个教育的总支出没有增长？一个重要的原因可能是在中央政府增加投入的同时，许多地方政府逃避了自身的责任。”

　　成刚认为，“现在既要理清政府和市场的关系，更要理清多级政府间的责任关系。因为达到4%目标主要依靠地方政府。”这个观点与财政部张少春副部长2007年在两会上所说的不谋而合。张少春认为，达不到4%的部分原因是地方政府对教育投入不够，与中央教育经费不配套。

　　全国教育科学规划领导小组管理学科专家组成员、上海市教育科学研究院原院长胡瑞文说，温家宝总理已经几次表态本届政府要达到4%，不能失信于民。这意味着最迟到2012年要增加0.7个百分点。以2007年财政性教育经费将近8000亿元计，如按照4%的标准，这0.7个百分点就是当年需再增加1600多亿元。其中财政部的教育经费投入占10%，地方各级财政的教育经费投入占90%，尽管谁也不能包揽全局，但主要责任还应在地方。

　　认同“国家教育财政投入的增加，目前要靠省、市、县这三级政府”的袁连生也认为，这三级政府对教育的投入能不能增加，其实质是政府能不能把公众利益作为决策目标的问题。“我们现在最好的学校是公立学校，里面大多是社会优势阶层的子女。政府官员归位于社会优势阶层，他们缺乏加大教育财政投入的压力和动力。北京大学校园后面有个非常可怜的农民工子弟学校，那里的孩子才是公共教育经费不足的最大受害者。”

　　在国家用于教育的总费用中，除了政府的投入和所谓市场化的收学费，第三大重要来源就是社会的捐赠，即社会公益性资金。近年来，前两项所占的比例都在增长，捐赠所占的比例却在下降。公益性教育投入的萎缩，引起国家教育发展研究中心体制室副主任王烽的忧虑。他分析可能的原因有两个：一是有学校没有以公益、公平、公正的形象让民众情愿捐出钱来；二是有捐赠款没有公开、透明地使用，从而失去了民众的信任。归根到底，这也不能不归咎于地方政府的疏于管理。

　　建立地方政府投入教育的激励机制

　　北京大学中国教育财政科学研究所司言武说，在我国税收收入保持高速增长的前提下，为什么财政收入中用于教育经费的支出努力程度不够？是因为目前对地方政府的绩效考核标准，使地方政府更倾向于投入面子工程、政绩工程，而不是教育。加上对预算外收入的投向，也没有一个考核机制引导其更多地用于教育，整个的教育经费投入必然面临非常尴尬的境地。要从根本上解决问题，就要把对地方政府预算投入的激励机制建立起来。

　　讲到对多级政府的激励，王冬说，其实中央政府始终对此很着急，直接加大投入，即加大中央对地方的转移支付力度，地方往往会出现“挤出效应”，即地方各级政府在教育投入上与中央政府博弈。2006年开始的农村义务教育经费保障机制改革，在执行过程就发现一些财政项目，中央按比例拨下去，地方的钱却不能足额到位，比如地方对寄宿生的综合补助部分，给每个学生一天吃饭2元还是2.5元微观上差别很小，但这个差价乘上一个地区寄宿生的人数，总量就十分可观。

　　正因为教育上的弹性非常大，王冬认为，计算教育财政投入不能从上到下，而是应该从最基本的办学单位开始。一所学校办学达到一个什么样的水平，必须要在一个法制框架内进行，中央出多少、地方出多少的方案才可能得到具体落实。因此有学者建议，要建立以省为主的教育财政分担机制，中央政府通过规范的财政转移支付均衡省级政府的教育财政能力。

　　“单纯追求经济增长的片面发展观、工具主义的价值观、以GDP作为地方政绩考核的主要指标等，这些制约教育财政投入的体制性障碍，显示着政府职能的扭曲、缺位与越位。”21世纪教育研究院院长杨东平在《中国教育公平的理想与现实》一书中称，这种体制客观上造成了当前教育投入既相当有限又严重失衡的局面，即重城市、轻农村，重高等教育、轻基础教育，重学历教育、轻职业教育。

　　“4%所涉及的所有问题，似乎越深入讨论就越复杂，如果上升到体制改革就更接近于无解。”杨东平发出感慨：公开讨论的价值在于可以碰撞出新的思路，只有解放思想，打破体制性障碍，才能更大程度地发挥市场机制在教育资源配置当中的作用，才能在公共财政制度内提高教育资源的使用效率，才能在开放的教育环境中形成一个崭新的全社会共同举办教育的局面。在这些体制创新方面，政府是可以大有作为的。□