——深圳市福田区创新司法行政工作模式纪实

　　文/麻根生

　　如今的深圳，已是一座拥有1000多万人口的新型特大城市。

　　因外来人口在庞大的人口数量中占绝大多数，深圳的法治环境与其他地区迥然不同。这里的司法行政工作，也因此面 临许多新问题。 近年来，地处深圳市中心城区的福田区司法局，紧紧围绕深圳市委、市政府提出的建设中国特色社会 主义示范市先锋城区的战略目标，和福田区委区政府提出的建设“产业高端、管理法治、服务完善、平安和谐的现代化城区” 的工作思路，创新求解，在人民调解、社区矫正、法律服务和努力营造辖区法治环境等方面进行了创造性探索，在司法行政实 践中铸造出了可资借鉴的“福田模式”。

　　人民调解的“福田模式”

　　从2007年开始，福田区委、区政府就加大调解体系建设列入工作重点。2008年3月，福田区委下发了《构建 社会矛盾纠纷大调解体系实施方案》，确定了组织架构、工作制度、运行机制和保障体系，决定成立区调解工作指导委员会及 办公室，推动人民调解、行政调解和司法调解有机衔接。 最引人注目的是，大胆创新人民调解工作的机制、模式，以 招投标方式向律师事务所“购买法律服务”，创建了驻派出所、交警大队人民调解室，勾勒出“政府主导、司法牵头、公安联 动、律师参与”的“大调解”新格局，形成了“调解人员专业化、调解机制规范化、调解方式法制化、档案管理标准化”的长 效运行机制，被誉为人民调解“福田模式”。 这种模式的主要内容分别是：第一，创立招投标购买法律服务机制。创 设13个驻派出所、1个驻交警大队人民调解室，按每个派出所调解室配备5～8名调解员、福田交警大队调解室配4名调解 员的标准，以招投标方式，向具备资质的律师事务所购买法律服务，新增人民调解员82名，引入具备律师资格的人员进驻派 出所、交警大队人民调解室担任调解员，24小时“全天候”调解社会矛盾纠纷。第二，建立健全专项经费保障机制。将购买 法律服务的经费纳入财政预算，在核拨的经费总额内，按照“以事定费，购买服务”供给模式，实行调解业务外包。第三，建 立权责明晰的岗位责任机制。区司法局与律师事务所签订服务合同，明确服务人员条件和工作岗位职责，加强对调解员的业务 培训。第四，建立专业化管理机制。编印《福田区驻派出所人民调解室工作手册》等规范文件，强调对调解室实施专业化、规 范化管理。2009年，全区13个驻派出所人民调解室和1个驻交警大队人民调解室驻派出所调解纠纷7449宗，调解成 功率达93%以上，为维稳工作筑起了坚固的“第一道防线”。 在区政府向律师事务所购买专业法律服务的同时，各 街道均成立社会矛盾调解中心，落实了专项经费。10个街道办事处94个社区工作站，建立了专职调解员制度。梅林农产品 批发市场、华强北商业街等行业调解委员会，梅林成丰电子厂、和记黄埔物业管理公司等企业调解委员会也相继成立。目前全 区建立了调解委员会110个，调解小组664个，共有兼职调解人员3330人，形成了“以专带兼，专兼结合”的调解员 队伍网络化组织体系。在2009年，全区各人民调解组织共调处各类民间纠纷14119宗，成功调处13413起，成功 率95%，防止群体上访64起，涉及3227人。其中婚姻831宗，邻里纠纷876宗，房屋宅基地135宗，劳务劳资 2473宗，债权债务889宗，赔偿纠纷2794宗，其他纠纷6121宗。近3年来，全区各级人民调解组织共调处各类 纠纷39596件，成功率95%，将矛盾纠纷及时化解在基层一线和萌芽状态，做到了为群众解难、为公安减压、为法院解 困、为政府分忧，有力地维护了该区的社会和谐稳定。 人民调解“福田模式”有效破解了以下难题： 政府采 购，律师进“调”。变“以事定编，以编养人”为“以事定费，购买服务”，为破解人民调解组织设置难题。 专兼结 合，“两路”设“调”。变非专业的热心老头老太充当和事佬为法律专业人员担任调解员，破解社区调解权威不足难题。 强化管理，从严治“调”。变过去临时附带性的调解为全天候和专业化调解，破解人民调解水平不高难题。 健全机制 ，规范促“调”。变过去各自为政小调解为多方联动大调解，破解民事、行政、司法调解相脱节难题。 与时俱进，科 技强“调”。变单一口头调解为信息化、科学化调解，破解人民调解手段落后难题。 创新方法，“多管”通“调”， 将民事纠纷从公安接到的案件中分离出来进行调解，破解公安机关纠纷积案难消难题。

　　人民调解的“福田模式”，得到了2009年12月9日至11日在深圳召开的中华全国人民调解员协会第三届理事 会议暨人民调解宣传工作会议的一致肯定。出席该会议的司法部副部长、中华全国人民调解员协会会长郝赤勇还专程视察福田 区交警大队人民调解室，他对福田区向律师事务所购买法律服务，让律师进驻人民调解室的主导调解工作的新鲜经验和模式予 以高度评价。

　　社区矫正的“福田模式”

　　前不久，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，并 联合召开了全国社区矫正工作会议，部署在全国全面试行社区矫正工作。对于社区矫正工作，深圳市福田区作为广东省深圳市 首批试点区，早在2006年初就在园岭、南园两个街道办开始实施了试点工作，经过数年的总结和推广，已见成效，形成了 一套监管教育与安置帮扶并重的社区矫正“福田模式”。 根据福田区制定的《关于在全区开展社区矫正工作的实施方 案》，社区矫正就是指通过建立完善分散的社会监督、管理、教育、矫治机制，将被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行 、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的5种罪犯，实施社区矫正。矫正内容为：按照监管教育与安置帮扶并重的 原则，根据有关法律、法规和规章的规定，加强对社区矫正对象的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。采取多种形式，对社区 矫正对象进行思想教育、法制教育和道德教育，矫正其不良心理和行为习惯，促使其成为守法公民；帮助社区矫正对象解决在 就业、生活及心理等方面遇到的困难和问题，以利于其顺利适应社会生活。 福田区成立了社区矫正工作领导小组，由 法院、检察院、公安部门、司法行政部门分工负责，民政、劳动、财政、编制、教育、卫生、工青妇等部门相互配合，社会力 量广泛参与，共同开展的社区矫正工作组织体系。 为保证社区矫正工作组织体系有序运行，福田区大力加强制度建设 ，细化了社区矫正工作流程，积极探索社区服刑人员入矫解矫规范化程序，从解矫前预警、评估、教育和解矫宣告等四个环节 抓好社区服刑人员期满解矫工作,完善了对矫正对象的法制教育、公益劳动、思想掌控、行为矫正、心理矫正、考评奖惩、帮 教安置等措施，形成了经常性教育与集中教育相结合的工作机制，克服了具体工作中的盲目性和随意性，认真执行监管措施和 日常管控，杜绝矫正对象的脱管、漏管现象和重新犯罪的发生。建立了社区矫正效果质量评估体系，开展社区服刑人员核查专 项行动，开展刑释解教人员调查摸底工作，做好“法轮功”刑释解教人员的回访帮教工作，做好各环节衔接工作，防止脱管、 漏管，有力提高了社区矫正和安置帮教工作质量和水平。 2009年11月18日，福田区共计投入186万元专设 了社区矫正综合服务中心——“第二警务室”。“第二警务室”设有社区矫正工作部、综合部、法官检察官驻点办公室、公安 狱警室、律师室、志愿者工作室、心理咨询室等，集办公、监管、教育、服务于一体，承担对社区矫正对象的集中教育、心理 行为矫正、监督管理、帮困辅助等工作任务。 社区矫正“福田模式”体现了如下特点：

　　统一施矫。健全了区、街道、社区三级矫正网络体系，体现了社区矫正工作的全面性。

　　合力施矫。建立了协作衔接、信息沟通、预警和通报机制，加强了对矫正对象的监督考察，体现了社区矫正工作的连 贯性。 科学施矫。政府投入建设集教育、培训、心理咨询服务于一体的多功能现代化工作场所，构建保障体系、制度 体系、安全体系、评估体系和社会工作体系，体现了社区矫正工作的科学性。 规范施矫。规范一系列社区矫正对象管 理制度、工作流程，强化衔接管理，强化个案管理，体现了社区矫正工作的针对性。 和谐施矫。坚持以人为本，从矫 正对象的基本需求入手，思想上教育、工作上帮助、生活上关心、心理上感化，体现了社区矫正工作的建设性。 20 09年度，全区共接收社区矫正对象55名，对125名刑释解教人员进行了帮教，帮教率达到97%，重新犯罪率为3%以 下，达到了预防和减少重新犯罪的目标，有力维护了辖区社会治安稳定。

　　法律服务的“福田模式”

　　由于地处深圳市中心城区的区位优势，福田区也是深圳市律师事务所和律师队伍最为集中的区。福田区利用这一得天 独厚的条件，将推进律师业和促进法律服务业列为高端服务业的产业高度来予以高度重视。他们先后出台了《关于推进律师业 发展的若干意见》、《关于在辖区律师中开展“为环境立区建言献策”活动的实施方案》、《关于律师为辖区企业提供法律服 务的实施意见》、《福田区律师参与“法律进社区”工作实施意见》，从政策层面引导和规范律师及法律服务业的健康发展。 2009年6月，福田区又制定印发了《深圳市福田区经济发展资金扶持高端服务业实施细则》，明确要以扶持高端服务产业 发展的形式，进一步推动律师业及法律服务业的发展，从而形成了特有的法律服务之“福田模式”。 在组织律师开展 法律进企业活动方面，福田区成立福田辖区企业法律工作站，为辖区企业法律服务搭建平台，安排律师定点接受企业咨询，解 答企业的涉法问题。以“律师进民企”活动为载体，深入开展送法到企业、讲法到员工、培训到法人活动，全面提高辖区企业 和员工的法律意识。建立和完善企业法律顾问制度，鼓励和引导区属律师所和律师为辖区企业提供各类法律服务。积极开展辖 区企业法律维权服务，为企业提供法规政策信息和法律咨询。建立辖区企业定点联系制度，主动为企业排忧解难，增强企业依 法经营、依法维权的意识和能力。加大监管力度，整顿法律服务市场。重点查处扰乱法律服务市场的违法行为，为辖区企业创 造良好的法律服务环境。 在组织律师开展法律进社区活动方面，福田区明确了“法律进社区”以律师事务所为主体开 展活动。律师事务所与街道办或司法所签订《福田区律师事务所“法律进社区”服务协议》，由各街道办或社区统一协调安排 ，按照“法律进社区”服务协议为社区居民和企事业单位提供法律服务。主要内容和服务方式有：建立定期或不定期的“律师 接待日”工作制度，参与社区常年法律咨询活动。围绕提高居民法律素质，结合“五五”普法、依法治理工作任务，参与社区 法制宣传活动。指导和参与基层人民调解工作。担任社区以及各类组织的法律顾问。通过社区法律援助工作站，开展义务法律 援助咨询及代理事务。2009年以来，福田区积极引导律师为“保增长、保民生、保稳定”服务，如深入社区开展法制宣传 教育活动，律师进社区人数达到488人，每个社区有3名律师定点、挂点服务，律师进社区覆盖率达到100％。在引导律 师参与了“大接访”活动，为区领导决策提供了专业法律意见，向群众宣传了相关的法律法规，参与了法律援助等活动。 在注重发挥律师事务所及律师的作用的同时，福田区更重视对律师行业的服务、支持和扶持工作。他们把2009年定为“服 务年”，出台了《深圳市福田区经济发展资金扶持高端服务业实施细则》，将高端服务业合理划分为现代商贸业、信息服务业 、服务外包业、专业服务业等主要类型，将律师业归入专业服务业，深化了律师业在高端服务产业的地位和作用，并通过提供 经济发展资金的形式，深入扶持律师业向规模化、专业化、国际化的道路迈进。对于具备相关资质或资格的律师事务所，在福 田区年纳税总额50万元或以上，且年收入500万元或以上的，按其上一年度对福田区财政贡献的10%给予奖励。同时要 求申请资助的律师事务所规范经营、健全管理制度、优化服务，健康发展。 福田区司法局局长谷廷兰表示：“律师业 是一种高端中介服务业，对福田总部经济、金融业等高端产业的聚集起着配套、支撑作用。因此，必须把律师业真正作为一种 高端产业来扶持，作为一种软资源、软实力来培育。”作为律师法律服务管理部门的福田司法行政部门，在实际工作中增强服 务意识，优化办事流程，减少审批环节，提高办事效率，大大促进了辖区法律服务业的发展。 法律服务“福田模式” 呈现出如下亮点：

　　理顺沟通渠道,变被动为主动。政府聘请律师担任法律顾问，重大决策上门听取律师意见和建议，法律服务意识空前 提高。 创新管理模式,变单一为多元。在加强日常行政管理的同时，建立律师事务所主任联席会议制度，法律服务 业务管理更加完善。 构筑工作平台,变“包袱”为财富。引导律师参与“法律进社区”，并成为法律服务的主力军 ，律师的作用得到充分发挥。 变管理为服务，变重视为扶持。政府出台9条创新扶持措施，增强发展后劲,全区法律 服务业蓬勃发展。 随着一系列新兴工作模式的创立，福田区已成为法律服务行业快速发展的“风水宝地”。由于环境 不断优化，目前福田区除引来越来越多的市属律师事务所和律师集结之外，区属律师事务所也迎来发展高潮。目前，这里的区 属律师事务所已发展到47家，执业律师429人，律师业务收入约1.1亿元。广大法律服务工作者积极为全区各级政府部 门运用法律手段管理经济和社会事务提供法律咨询、法律服务，为全区企业特别是各公司总部提供法律顾问和法律服务，积极 参与打击各类违法犯罪活动，为维护市场经济秩序和社会安定，促进福田区经济健康快速发展及和谐社会建设，发挥了越来越 大的作用，作出了杰出的贡献。