经过20多年的改革探索，我国社会保险制度已经实现了基本转型，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型社会保险体系。在地方政府和各部门的共同努力下，随着各项政策措施的到位，社会保险基金状况有了明显的改善。最近几年，各地社会保险基金结余数量增加，基金支付能力增强，而且在部分地区增长很快。这当然是一件好事情。

　　然而，近年来，随着劳动合同法的全面实施，社会保险覆盖面扩大，加上近期其它生产要素成本的提高，企业普遍反映负担过重，要求降低社会保险用人单位缴费比率的呼声渐高。与此同时，社会保险基金结余规模持续增大，但现阶段基金投资渠道不畅，基金保值增值困难。而且，个别地区出现了一种耐人寻味的现象：基本养老保险做实个人账户后，统筹基金出现亏空，只好依靠贷款支付养老金，而贷款利率高于个人账户基金的投资回报率。这就促使我们不得不思考这样一个非常现实的问题：在现阶段，社会保险基金结余规模何为适度？社会保险费率何为适当？

　　本文认为，在社会保险基金尚未实现全国统筹的背景下，对于社会保险的某一统筹地区而言，决策者应当从经济社会发展的全局思考问题，应当以全社会利益最大化为目标，在保证社会保险基金有足够偿付能力的前提下，合理确定社会保险基金结余的规模，科学厘定社会保险费率，把用人单位的社会保险费负担和劳动力成本控制在一个适度的水平，以保持经济的活力，从而实现社会保险基金征收与支付的可持续，并使社会保险这一公共风险管理制度的运行成本最小化。

　　一、现行社会保险费率偏高

　　目前，我国企业职工社会保险有基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五个险种。按照现行政策，基本养老保险个人缴费8％，用人单位缴费费率一般为20％；基本医疗保险个人缴费2％，用人单位缴费一般为7%左右，失业保险个人缴费1％，用人单位缴费2%，工伤保险个人不缴费，用人单位费率综合折算为1－1.5%，生育保险个人不缴费，用人单位费率为0.5—1%。由此可见，用人单位社会保险缴费费率在30％以上。从国际上的情况看，这样的费率水平属于很高的。以社会养老保险为例，韩国社会养老保险缴费标准为：用人单位和劳动者个人各缴10—11％。老龄化程度比我们高的日本，其缴费标准也是用人单位和劳动者个人各缴11－12％。

　　导致我国现阶段社会保险费率（尤其是基本养老保险费率）偏高的原因主要有四：

　　一是社会保险制度转轨不彻底，部分项目待遇设置偏高，导致费率偏高。现行社会保险制度脱胎于原先为国有、集体企业而设置的劳动保险制度，而在当初“社会保险制度改革为国有企业改革配套”的思路指导之下，新制度设计者较多地考虑了原国有、集体企业职工在新制度中的权益，而对新制度对于民营企业、对于农民工的适应性考虑不足，因而导致社会保险费率居高不下，既增加了用人单位的负担，又影响到用人单位和劳动者参保的积极性，从而影响到社会保险覆盖面的扩大。

　　二是历史债务未能妥善处理，导致目前在职一代人的社会保险负担沉重。随着新的社会保险制度实施，社会保险制度的历史债务显性化了，尤其是社会养老保险和社会医疗保险。当时政策制定者的意图是由新制度在运转过程中自行消化历史债务，而不采取其它处理措施。这就使得当代在职人员既要为自己未来的保障储备资金，又要为原制度下的退休人员全额支付保障金，形成双重负担。这也是现阶段用人单位缴费费率偏高的一个重要因素。近10年来，新的社会保险制度运行过程中，确实已经消化了一部分历史债务，但仍然还有相当一部分有待解决。

　　三是社会保险待遇调整不规范。现行体制和制度下，社会保险待遇调整机制有缺陷。例如，近几年国家多次大幅度调高企业退休职工养老金待遇，使得基本养老金增长具有较强的不确定性，这种临时的、跳跃性的支出对于社会保险基金构成很大的压力，最终结果是导致社会保险费率提高。

　　四是缴费行为不规范，缴费基数不实，导致费率虚高。缴费基数是影响社会保险基金收入的重要因素。但是，据我们的调查，目前社会保险缴费基数不实的现象普遍存在，据有关部门的估计，目前各地社会保险基数综合打折率在50－70%之间。所以，社会保险费率虚高现象严重。社会保险费率如此之高，不仅造成企业负担过重，而且影响了企业和职工参保的积极性，影响着社会保险覆盖面的扩大，而且还引致了瞒报缴费基数等不规范行为。

　　二、社会保险基金积累问题再认识

　　虽然，某些地区的社会保险基金支付存在一定的困难，但总体上看，近几年全国社会保险基金状况良好，且某些险种、某些地区的基金积累甚多。对此，近期学界和有关部门已有一些讨论。事实上，造成基金积累增加的原因是多方面的。这里，我们重点从筹资模式的视角作一些讨论。

　　根据现行制度，基本养老保险制度和基本医疗保险制度采用社会统筹与个人账户相结合的部分积累制筹资模式，失业保险、工伤保险和生育保险则采用现收现付制筹资模式。从这几年制度运行的情况看，失业保险、工伤保险和生育保险基金积累均较多，可能与这几年就业状况的好转、制度覆盖面扩大以及制度规定的给付条件掌握等有关。而基本医疗保险基金积累的增加，其中一部分积累是属于个人账户基金的积累，这是制度设计时就考虑到的。对于统筹基金的积累增加，有人认为主要是待遇控制过紧造成的，据此建议提高这一制度的待遇标准。我们认为，这主要是因为最近几年参保人群结构好转所致，所以，不宜盲目提高基本医疗保险待遇。然而，毕竟这些社会保险基金形成了较多的积累，如何优化制度、如何保值增值，就成为需要研究的重要问题。

　　近几年，基本养老保险基金积累也有很大增加，这与制度改进（个人账户规模缩小，强调做实个人账户等）、参保人数增加、参保人群结构改善等因素有关。但如果将统筹基金和个人账户基金统算，即考虑完全做实个人账户，则多数地区基金仍然是赤字的。这就促使我们重新考虑这种筹资模式的科学性与合理性。

　　最早提出“统账结合”思路的是《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日），其中提出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。新制度运行十多年之后，我们有必要重新思考：“统账结合”是某一个制度的筹资模式，还是一个制度体系的筹资模式？事实上，在同一筹资原则下，制度设计者对于基本养老保险和基本医疗保险制度采用了两种不同的筹资模式。

　　在基本养老保险制度中，统筹账户要为个人账户“兜底”。基本养老保险基金由统筹基金和个人账户基金两部分构成，其中：个人账户基金采用完全积累制筹资模式，类似于储蓄存款，由参保人个人缴费及其投资回报形成；统筹基金采用现收现付制筹资模式，资金主要来源于用人单位缴费，其基本要求是“以支定收，略有结余”；个人账户基金不足时，由统筹基金支付。从实施结果看，基本养老保险基金运行出现了一系列问题，尤其是个人账户空账问题近年来讨论甚多。

　　而在基本医疗保险制度中，统筹基金与个人账户基金是严格分离的。从某种意义上，这类似于两个制度的基金。从实施结果看，除个别地区外，基本医疗保险个人账户结余甚多。于是，引出了对于基本医疗保险个人账户功能的再讨论。

　　近几年，政府已经确定，逐步做实基本养老保险个人账户。但是，学界和有关部门对于要不要做 实、能不能做实、如何做实个人账户依然还在热烈讨论。事实上，做实个人账户是基本养老保险制度设计的要求，有利于应对人口老龄化的挑战，有利于实现部分积累的制度模式，也有利于基本养老保险关系的转移和接续。然而，就目前情况看，我们对于个人账户空账的制度风险与个人账户做实后的基金贬值风险研究不够，有效的对策还不多。

　　我们认为，基本养老保险做实个人账户，需要充分考虑下列因素：一是财政的支持能力。因为导致 基本养老保险个人账户空账的一个重要因素是历史债务未能妥善处理，而历史债务是政府的责任，因而需要财政对基本养老保险基金有相应的投入。因此，要做实个人账户，各地就必须先看看当地财政有没有这个能力？有多大的能力？二是用人单位的缴费能力。前已论及，目前用人单位社会保险费率已经较高，且今年以来企业经营尤为困难，估计一时还难以改观。因此，提高费率或者增加企业缴费的空间并不大。三是社会保险基金的投资回报率。从这几年的实际情况看，社会保险的投资回报率并不高。主要原因是基金投资环境不佳、政府对于社会保险基金投资的限制较多。

　　因此，在社会保险基金投资渠道不多、回报率不高的现阶段，我国社会保险制度能不能积累起较多的基金？有没有必要积累较多的基金？就成为值得探讨的问题。

　　三、把握“两个适度”，优化社会保险制度和政策

　　根据前面的讨论，把握“两个适度”对于社会保险制度的健康运行，乃至促进经济健康发展，具有重要意义。要把握“两个适度”，需要有制度的保障，而把握“两个适度”，则是优化社会保险制度和有关政策的原则。

　　（一）明确各方责任，优化制度体系

　　面对一系列难以解决的问题，我们认为，需要重新认识制度设计的科学合理性。事实上，社会保障是全社会共同的事业，因此，需要合理界定政府、用人单位、劳动者和社会成员个人的责任，充分发挥市场机制的作用，建立多层次风险保障体系。社会保险是政府运用保险方式为社会成员基本风险提供基本经济保障的一项社会保障制度，所以，必须坚持“广覆盖、保基本、可持续”的原则。

　　前已指出，现行社会保险制度的部分项目待遇设置偏高，违背了“保基本”的原则，因而导致费率过高，并影响覆盖面的扩大，也影响到制度的可持续性。事实上，只有保基本，才能广覆盖；只有保基本，才能可持续。

　　这里我们以社会养老保险制度为例进行讨论。从筹资模式看，“统账结合”是不是一定体现于某一个制度，是值得讨论的。我们认为，根据2005年国务院对于基本养老保险制度改革的新政策，如果能够做实个人账户，则可以对现行基本养老保险制度作重大调整，将统筹基金与个人账户基金彻底分离，使之演变成为两个制度：国民年金制度（制度A）＋账户式养老保险制度（制度B），即建立覆盖城乡居民、保障基本生活的国民基础养老保险制度（或国民年金制度），并在此基础上建立养老保险个人账户，其中工薪劳动者强制缴纳，其他人员自愿缴纳，可以自由转移。近几年，应当积极创造条件，逐步实现基本养老保险制度向新制度的过渡。

　　（二）适度降低费率，优化筹资结构

　　根据我们对部分地区的精算分析，假定现行制度不做重大调整，虽然社会保险基金未来支付风险依然存在，但由于老龄化高峰尚未到达，现阶段可以适度降低部分社会保险项目的用人单位缴费费率，使得社会保险基金结余规模保持适度水平，并使用人单位的社会保险费负担趋于合理、社会保险基金的筹资结构得以优化。为此，需要创造以下条件：

　　1、进一步扩大社会保险覆盖面以改善参保人员结构。尽管这几年，社会保险覆盖面不断扩大，但是，离“应保尽保”还有一定的距离。事实上，参保率是影响参保人群结构从而影响基金状况乃至费率的重要因素。因此，无论从保障劳动者权益，还是从实现社会保险全覆盖的角度，都需要加大力度，尽快实现社会保险的应保尽保。

　　2、完善多渠道筹资机制。按照社会保险的基本原理，社会保险基金应当由国家、用人单位和职工三者共同负担，而从近几年的实践看，这一局面尚未真正形成。为了社会保险制度长期的持续健康运行，必须探索建立稳定、多元的筹资机制。建立财政对于社会保险基金投入的刚性约束机制，明确财政支出中一定比率直接用于社会保险。同时，通过土地出让收益、国有股权分红、国有资产处理收入和预算外资金集中等渠道筹措注入社会保险基金。

　　3、妥善处理历史债务。社会保险制度转轨过程中日益显现的历史债务问题，如不妥善处理，则将影响社会保险制度的健康运行。建议各地对于历史债务进行一次估算，并根据本地实际提出化解方案。基本原则是，部分由财政负责落实，部分继续通过制度运行逐步消化，建议明确一个比例。

　　4、适当增强省级调剂基金的功能。由于社会保险基金全国统筹近期难以实现，而且省级统筹也未必能够很快全部做到，需要适当增强省级调剂基金的功能，尤其是在适度降低社会保险费率之后，各统筹地区之间的基金状况差距会拉大。因此，在费率调整的同时，需要增强省级统筹调剂力度。建议适当增强省级调剂基金的功能，适度扩大省级调剂基金的规模。

　　（三）规范缴费行为，优化竞争环境

　　缴费基数是影响社会保险基金收入的重要因素。因此，规范基金征缴行为，夯实缴费基数是降低费率并保证基金支付能力的关键。而且，这对保证制度执行的公平性，并营造公平竞争的区域经济发展环境，也有十分重要的作用。但是，目前缴费基数不实的现象普遍存在，所以，应当加大力度规范缴费行为，加快做实缴费基数。

　　做实社会保险缴费基数，关键在于合理确定工资基数。这就要对于原先的工资确认方法进行修改和完善。要根据工资的基本含义，把属于劳动报酬而未被列入的项目补充进去。同时，要注意兼顾社会保险费征收与加强工资调控的需要，兼顾其它相关领域的政策。新的确认工资的方法要便于实际操作，提高征收效率，节约征收成本，并在实践中逐步改进完善。

　　（四）科学厘定费率，优化管理机制

　　按照社会保险原理，用人单位缴费费率的合理厘定是保证制度持续健康运行的重要工作。这些年，我们主要强调了费率的稳定性，今后，我们要努力建立科学的社会保险费率确定机制，使得费率既可适当调整又保持相对稳定。据此建议：

　　1、建立精算制度。精算学是社会保险的科学基础，也是基金风险管理的有力工具。要运用精算学，科学确定费率，计提责任准备金，并进行风险评估。因此要规范社会保险统计工作，对统计数据进行科学分析。

　　2、加强基金风险预警。社会保险关乎每一位劳动者的切身利益，需要加强对社会保险基金的可持续性研究，进行基金的中长期风险预警。

　　3、研究社会保险综合费率。按照现行制度，各险种的费率由不同的机构独立确定，而且费用收取后建立不同的基金，互相不能调剂使用。从一定意义上说，这种管理体制降低了资金的使用效益。所以，我们需要研究改进这种体制，逐步向社会保险综合费率方向发展。