全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇谈教育公平

　　编者按：2010年3月6日晚，全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇做客人民网强国论坛，以促进教育公平——从新书《教育公平论》说起为主题与网友进行了在线交流。

　　访谈摘要：

　　●教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育的均衡发展和扶持困难群体，根本措施是和合理配制教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜。

　　●目前教育四大不公平现象：一个是城乡之间教育不公平；一个是地区之间教育不公平；还有学校与学校之间教育不公平；不同的人群群体之间教育不公平，这些现象都还比较严重。

　　●我们现有的教师轮岗制度只是在一般只有一年，顶多两年，而且是很小范围之内。由于这个时间太短了，效果也未必会很好，还很难真正起到师资均衡化的作用，如果把教师定为教育公务员，就可以解决这个问题。教育公务员化可为今后我们实行真正的教师地区轮岗制度奠定一种制度保障。

　　●“钱学森之问”与其说是对教育之问，还不如说是对人才成长的规律之问，所以我希望大家把人才成长，把“钱学森之问”表面上与教育的关系，引申到教育、社会、家庭、自身多种因素方面来考虑和思考，只有这样，“钱学森之问”才会得出真正准确的答案。

　　访谈正文：

　　收入分配差异直接影响教育公平

　　【周洪宇】：各位网友大家好，我是周洪宇，很高兴有机会今天来人民网和大家进行交流。

　　【周洪宇】：这次到北京来开两会，我把过去十多年来对于教育公平问题的关注思考、一些理论研究的成果、政策研究的成果和人大的议案建议汇编、整理了一本《教育公平论》，这本书对教育公平的理论问题，国内外教育的现状都做了一些分析。针对当前教育公平的一些问题也提出了解决的思路和建议，希望对大家思考和研究教育公平问题有所帮助，也欢迎大家提出意见和建议，共同来推进我们国家的教育公平。

　　[孙亚非]：嘉宾好！可不可以这样说：巨大的收入分配差异，本身就明显障碍着教育公平？

　　【周洪宇】：这当然和教育公平有密切的关系的。由于人们的收入不同，人们在实现教育公平的方面也不同。有的人、有的家庭因为比较富裕，可以进一些比较好的学校，比如说一些私立贵族学校，有一些家庭比较贫困，就没有这个条件了。所以，经济上的差异直接影响教育公平的实现。

　　[一天一地一广仔]：周老师，你的新书里都说了什么？教育公平论是个什么概念？

　　【周洪宇】：感谢你对教育公平问题很感兴趣，这是很自然的一件事。教育公平既有平等的含义，又有公道和正义的内涵。什么是教育公平？教育公平概括起来可以说是“四个享有”、“一个倾斜”，这个四个享有是什么，是指出每个社会成员享有同等的受教育的权利和机会；享有同等的公共教育资源服务；享有同等的教育对待；享有同等的教育效果或质量。“一个倾斜”是指受教育机会和公共教育资源向社会弱势群体倾斜，教育公平包括受教育权利和受教育机会的公平，教育过程中的问题和教育结果问题要简单说受教育公平包括起点的公平、过程的公平和结果的公平。受教育权利和机会公平是属于起点公平；享有同等的公共教育资源服务和同等的教育对待是属于教育过程的公平；而享有同等的教育效果和教育质量属于教育结果的公平。三者是什么关系呢？可以这样说，起点公平是教育公平的基本前提；过程公平是教育公平的重要保证；结果公平是教育公平的最终目标。三者相辅相成，不可或缺。

　　教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，这是它的基本要求。关键是机会公平。重点是促进义务教育的均衡发展和扶持困难群体，根本措施是和合理配制教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜。加快缩小教育差距，教育公平的主要责任在这里。但是全社会也负有责任。就是政府、社会要共同促进教育公平。如果大家希望进一步地了解教育公平的内涵、外延、国内外教育公平的理论，国内外教育公平实施的情况，了解我们国家教育公平的现状，国家为教育公平所做的工作，教育公平目前还存在的问题，以及这些问题形成的根本原因，怎样更好地促进我们国家的教育公平，大家可以看一看我刚刚就是在3月1日由人民教育出版社出版的这本新书——《教育公平论》，还有一些其他的作品，关于教育公平的一些论述，或者文章。

　　全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇照片

　　造成教育不公平的四大原因

　　[取个名字好难哦]：嘉宾您好，城市和农村的学校设施，师资力量都相差很大。资金投入也差别大，您认为是否是教育不公平，是对农村教育的歧视，请不要回避。

　　【周洪宇】：可以这样说，这确实是一种教育不公平，在建国以来，党和政府为促进教育公平都做了大量的努力，我们的义务教育现在已经实现了完全普及，义务教育小学里的普及率是99.5%，在初中普及率是98.5%。同时我们的高中现在也有了较快的发展。现在高中的普及率知道，平均也达到了70%左右。高等教育在建国以来，特别是近几年来有了很大的发展。高等教育毛入学率由建国初期不到4%到现在已经达到了将近24%，提高了近20个百分点。职业教育方面，现在发展得也很快。中等职业教育和普通高中的比重也几乎是1：1，就是50%：50%。可以说，在建国以后，特别是改革开放30年来，在这块做了很多的工作，也取得了令人瞩目的成绩。

　　我们是用世界2%的教育投入，支撑了世界上20%人口的庞大的教育体系。但是，我们的教育现在在教育公平方面还存在着很突出的问题。一个就是城乡义务教育发展不均衡，就是刚才你提出来的问题。城市和农村的学校设施、师资力量差别都很大，投入方面的差别也很大。这种不公平现在还存在。城乡义务教育发展不均衡。再有就是现在的普通高中的择校问题还比较严重，高等教育的入学机会还不均等，进城务工农民的子女还存在着“上学难”的问题，就是他们在接受高中教育方面现在还存在着这个问题。现在的政策还没有完全放开。

　　另外中等职业教育现在在发展上还遇到了不少困难，这些概括起来可以说主要有四大不公平：一个是不公平就是城乡之间教育的不公平现象；一个是地区之间教育不公平之间的现象；还有学校与学校之间教育不公平现象；不同的人群群体之间的教育不公平的现象都还比较严重。所以我们现在在这个方面面临的公平的任务还很重，难度是相当地大。

　　教育不公平的现象产生的原因还是相当复杂的。第一个方面原因，是历史形成的巨大的差距。因为历史的长期发展了，造成了目前不同地区经济发展、教育发展的差距。比如说在过去新中国成立前，75%以上的工业主要集中在东部沿海地区，像在内地，特别是西部少数民族地区基本上没有现代工业。所以，新中国建立初期，我们各个省区经济发展差异就已经非常明显了，工业总产值最高的地区都集中在东部沿海地区。当时，上海与宁夏相比前者是后者的292倍，东部地区当中的上海、广东等五个省市的工业总产值当时占全国总产值的56%以上，这个地区差距、地区的差异是历史形成，当时就很明显。而这些差距还不是一下子就可以完全能够消除的。这样一种历史形成的巨大发展差距，也直接地影响到各个地区教育机会和教育质量的发展差距。这是一个历史形势决定的，原来就有了。

　　第二方面的原因，建国以后，实行的城乡二元结构的社会经济结构和户籍制度，这种城乡二元分割的经济结构和户籍制度不是教育的问题，主要是社会问题，这种结构是在计划体制下形成的，它的形成虽然有当时的特殊历史原因，但是也带来了相应的消极影响和作用。特别是户籍制度，突出的弊端在于它以农业和非农业的户口，把中国公民分成两大类别，将城市儿童与农村儿童割裂开来，使城市儿童和城乡儿童在不同的制度构架中获取不均等的教育资源，农村青少年要摆脱农民的身份，在很长时间唯一的途径就是通过教育。进入城市的高等学校和中等专科专业学校，以改变自己的农村户口，这是城乡二元分割的社会经济结构和户籍制度所带来的一些影响。

　　第三个方面的原因，现实公共政策取向的偏差导致了不公平。比如教育政策的倾斜导致了一些教育资源配置的不公平。主要体现在重点学校政策、高考和高校招生制度等问题上来。在当时教育资源短缺的背景下，效率优先的重点学校政策拉大我国中小学校之间资源配置的差距。在我国教育公平非常贫乏的计划经济时代，为了快速导出人才，国家采取了集中财力办好一批重点小学、重点初中、重点高中的制度，这就拉大了学校之间的差距。同时也导致对有的学校资金投入多，对有的学校资金投入少，形成了一种不公平的竞争。这都是公共政策倾斜的导致教育资源不不公平。

　　还有没有采取配套教师所造成的教育不公平。比如说农民工子女入学及学校配套建设基础设施的跟不上。在某一些方面有一些政策对农村还存在歧视的政策。比如说，在2001年10月出台了一个《关于制定中小学教职工编制标准的意见》的文件中，农村的编制就低于城市，这就是你提出的师资力量的差距很大问题，农村的编制还远低于城市。比如说农村小学、初中编制比为1：18，农村的初中编制比1：23，城市呢？城市的小学编制比1：13.5，初中呢？是1：19，所以城乡之间的教师编制城呈现了一种倒挂的现象。

　　第四个方面的原因，政府职能还存在着错位和越位。社会缺位，因为错位包括缺位和越位。缺位就是对于法律规定的义务教育纯公共产品投入不足。对弱势群体的教育补偿和优先扶持力度不够。同时，教育经费的投入，在很长时间一直没有达到应该达到的标准，国家在1993年曾经颁布了《中国改革和发展纲要》。在《中国教育改革和发展纲要》中当时明确规定，国家的财政性教育支出占GDP的比重在二十世纪末要达到4%，但是到前一年，就是2008年也才达到3.48%，预计这个投入的指标到2012年在我们纲要中是这样规定的，达到4%，就需要拖到很长时间了。这个投入的不足也极大地影响教育的发展。进而影响了教育公平的实现。

　　实施师范免费教育，解决农村师资缺口问题

　　[E提案第4421号]：对义务教育阶段七剂猛药！ (E提案查询http://elianghui.people.com.cn/2010/index.html)

　　【周洪宇】：你所提的问题并没有就义务教育谈义务教育，是放在整个大教育的背景下来考虑的，这涉及到高等教育，涉及到高考制度，涉及到了学校的行政管理制度等等方面。应该说你考虑问题还是比较宏观，有一些建议有一定的针对性，当然有一些问题还需要进一步的聚焦，有一些解决问题的办法还要考虑它的可行性，注意它的可行性。就是说，对教育的改革一定要有一个打持久战的思想准备。不能简单地靠下一剂、两剂猛药就想解决。

　　教育这项工作是一项非常复杂的工作，具有教育过程的长期性，教育效果的实效性和滞后性，教育价值和价值取向的潜已性，它涉及到方方面面，有内部的问题，也有外部的问题。必须统筹考虑，分别治理，循序渐进，逐步解决不能奢望很短时间就能解决很多问题。主要是因为教育问题本身与其他的问题还不完全一样。它是涉及到人的培养，涉及到社会的方方面面。所以它非常复杂。要根据教育问题的复杂性、艰巨性、长期性来提出一些针对性强、操作性强的建议和意见。

　　从世界各国教育的发展情况来看，很多教育问题的形成不是一朝一夕的事情，解决教育问题，也不能指望一朝一夕。所以一定要有一个打持久战的心理准备，更多时候要用“中医”的办法来治理，而不是简单用“西医”的办法来治理。个别、直接的问题可以很容易地解决。但是一些根本、深层次的问题还需要社会创造条件，需要教育界一起努力来解决。

　　[E提案第4723号提案]：建议恢复师范生免费教育。

　　【周洪宇】：这个建议是非常好的，你提的很多内容我是非常赞同的，我自己最近几年也对教师队伍的建设也提出自己的不少意见和建议，也给全国人大提了不少建议。我今年提出“关于加强教师队伍的建设建议里我提了十条。其中第四条，“完善师范生国家公费制度，吸引优秀学生报考师范学校。”

　　在2007年3月，当时国家决定再教育不直属六所师范大学实行师范生国家公费制度，就是我们现在所说“师范生免费教育”。当初采取这个措施，是一种示范性的措施，是希望通过六所师范大学，招收实行师范生免费来形成尊师重教的浓厚氛围。让教育成为全社会最受尊重的事业，培养优秀教师，提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者，因为现在教育部直属六所师范大学师资，也是希望通过教育部六所师范大学师资，然后引导地方政府，地方教育行政部门也启动师范生的免费教育。

　　由于在高等教育里，财政拨款渠道不同，对直属六所师范院校大学是由国家所拨的，是由中央政府所拨的，而地方政府师范院校是由地方政府来拨的。最近几年，一些地方政府也开始实施师范院校免费，吸引优秀青年留校。

　　你所提的提案非常好，我希望更多的地方政府实施师范免费，对他们进行公费教育，以满足地方师资的需要。特别是农村的地方，特别是农村地区的师资需要。解决农村地方的师资缺口的问题。

　　你提出要建立公立师范生的退出机制，我认为也非常好。的确如此，有的人适合当教师，有的人未必适合。不适合怎么办呢？也要在他从教一定年限之后，采取某种制度措施以使他来逐步地退出。

　　周洪宇详解建立教育公务员制度议案

　　[天人和谐]：周洪宇代表提出的“教师公务员化”的建议案是极为不妥的。全国人大代表周洪宇几年前提出对农村义务教育要实行免费制度，后来被国家采纳，现在基本实现。这无疑是正确的。 他今年提出“要把教师作为公务员化管理”的建议案又引起了轰动效应。我认为产生轰动的不一定都是正确的。尤其是他的这个提法从理论上、法律上都是站不住脚的，在实践上也是极其有害的。 我们知道，在我国实行公务员改革之前，教师和党政机关以及工农兵等各条战线的管理者都统称干部，连尼姑和尚也向干部标准靠拢。实践证明，这是极不科学的。它把政府管理职能和其它事业服务职能混为一团。按国际惯例，公务员仅限于政府工作人员，它是一种岗位职责，不是待遇的象征。

　　【周洪宇】：我理解你的想法。但是，可能你没有看到我关于教育公务员化的建议的具体内容。对我有一切误解，我可以理解。因为你可能看到报道，因为报道之后，有不少媒体在转载，青年报还专门把这个问题提出来，有很多网友争论，有赞同的，也有反对的。所以这个问题大家很关心。但是可能很多人只是看到媒体的报道，没有仔细看我提出的建议本身。所以我希望你有时间的话，可以登陆一下我的代表网站，就是“洪宇在线”。

　　“洪宇在线”里有一个“议案提案”的栏目，在这个栏目里，第一个建议就是关于加强教师队伍建设的政策建议。这里面有十条内容，第一条内容就是讲建立教育公务员制度，吸引优秀人才当教师。在这个建议里我讲得很清楚，我们国家由于种种原因，现在不少人并不愿意当教师。主要是社会地位不是很高，工资待遇也不好，教师队伍不太稳定。家长或者学生都希望自己得到最好的老师来教学，接受最好的教育，但是自己倒并不喜欢当教师，我这里所说的“教育公务员”到底是什么样的公务员呢？这里我希望大家了解一下，在国外公务员制度是什么情况。在国外公务员里，有一般公务员和特殊公务员。

　　日本的公立中小学教师，就是一种特殊公务员；但是又与一般的公务员不同，因为它没有行政级别。是教师这个方面的职称的系列。除了一方面享受公务员待遇以外，另外一个方面还可以享受教师该享受的待遇。就是教师原来每年的寒暑假、带薪休假、教师进修等等这个方面待遇都有。这个差异是与公务员不同的，当然教师也应该相应地履行自己的职责，就是教育公务员是一种特殊的公务员，与一般的公务员不同。

　　在国外义务教育阶段教师的法律地位大概有三种类型：一种类型就是公务员或者教育公务员；比如说日本、韩国教师是教育公务员，而法国和德国教师是公务员，这是一种类型，就是公务员和教育公务员。当然具有公务员身份的教师也具有好的职业保障，具体要终身从教。这是第一种情况，教师属于公务员或者教育公务员。

　　第二种，公共雇员。像英国、美国、加拿大、澳大利亚这些国家，一般就是义务教育阶段的教师就是公共雇员。由教育行政部门录用，签订录用合同。

　　第三种，雇员。欧洲有一些国家直接把义务教育阶段的教师定为雇员，是由校长雇佣，但是由政府支付工资。

　　从这三种情况来看，考虑到中国教师现有的实际情况，以及未来教师队伍发展的相关趋势，我个人觉得把它定义为教育公务员可能比较合适。所以我提出来我们要把义务教育阶段的教师定义为教育公务员，这是一种特殊的公务员。

　　这有什么好处呢？第一，有助于提高中学教师的社会地位。从而在全社会掀起尊师重教的社会风气；第二，有利于保障教师的工资待遇的落实；第三，有助于从整体上提高中小学教师队伍的素质。因为他要当教育公务员的竞争必然会很激烈，门槛也会相应地提高，这样经过这种优胜劣汰整体的教师队伍素质会提高，教师的专业化程度也将进一步增强；第四，最重要是有利于我们今后在地区之间、城乡之间、学校之间师资力量的均衡地配制，因为你是公务员，所以要按照公务员的要求和规定必须是轮岗的，轮岗是有一定的时间要求。一般来说是几年都要轮岗一次，日本是六年以后就要轮岗，轮岗在教师一生从教中要轮岗五六次，甚至六七次，乃至于更多。这和我们现在这种以一年时间为周期的，在很小范围内的教师的轮岗制度中还很不相同。我们现有的教师轮岗制度只是在一般只有一年，顶多两年，而且是很小范围之内。由于这个时间太短了，效果也未必会很好。过于频繁对教育教学还是有影响的，教育教学的效率会很低下。所以还很难真正起到师资均衡化的作用。所以，如果把教师定为教育公务员，就可以解决这个问题。就是为今后我们实行真正的教师地区轮岗制度奠定一种制度保障。所以不仅仅只是从要保证教师的稳定收入来考虑，把它作为一个教育公务员，我是考虑到社会地位、经济待遇、专业发展及师资均衡多方面的因素而考虑的这个问题，说教育公务员化只考虑经济待遇而不看重其它，这是一个误解。

　　当然这里面也需要说明的是，这位网友或者其他的网友要了解，教育公务员与一般的公务员有很大的不同。因为教师的教育活动主要是在精神领域具有创造性和个性化的活动。往往需要教师在教育活动中进行独创性的选择和判断，这与公务员要严格的执行、落实上级领导要求不相同。公务员可以说没有什么个性化东西，主要是落实、执行。

　　最后再说明一点，教师既是教育公务员又是专业人员，它既具有公务性还具有专业性，所以教育公务员是两性并举的公务员，我们并不要把它当成一般公务员来处理，如果今后处理教育公务员，也要防止对教师完全使用行政手段来管理。特别是防止出现建立与实行教育公务员制度后，可能会对教师专业化带来的一些负面影响。

　　目前我国人才培养现状与“钱学森之问”

　　[一天一地一广仔]：请问周老师，你觉得高考应该有加分吗？是不是应该取消才显教育公平啊？

　　【周洪宇】：高考加分不要一概而论，实际上这个问题非常复杂，如果大家了解这个制度的话，就会发现高考加分里有一些是政策倾斜而导致的加分，比如说对少数民族地区考生加十分。而这种加分是另外一种正义的体现。我们讲公正，什么又是公正呢？公正并不仅仅是形式上的平等，我们更要注重一种实质上的正义。就是对于那些弱势群体，比如说少数民族的，或者是烈属的子弟，如果他的确是的话，可以适当加一点分，当然分值不要太高，太多。

　　当然还有一些加分也未必完全合理，有的可以取消。有的分值缩小一点，比如说体育特长生，有的分值就没有必要加到20分，可以适当地减少分值。所以笼统地说，高考加分是好的，或者高考加分不好都没有注意具体问题具体分析。但是不管怎么样，我可以理解你对高考分数这种现象的关注。

　　[千重山]：中国到了普及高中教育的时候，希望周代表在这方面能够有所作为，以议案的形式向两会提出来。

　　【周洪宇】：今后高中这块主要是加快普及的过程，到2020年达到90%，我想政府在这块已经有了比较明确的规定，我会关注这块工作的推进，适当地时候也会以不同的方式，比如说建议的方式，或者是参加有关部门的会议的时候发表观点的时候，发表意见的时候提出来这个问题。

　　[千重山]：周代表你好：去年网络广泛流行过钱学森之问，引发了人们对教育的思索和反思，请问你如何回答钱学森之问？

　　【周洪宇】：“钱学森之问”这是一个很有意思的。现在教育在人才培养方面的确存在很多问题，我们对人才的理解，我们的人才观不科学。不正确，比较狭隘。我们的人才培养模式也不科学，也存在着很多的问题。下一步在规划纲要中已经明确提出，把人才的培养，把人才培养模式的改革作为整个教育改革的一个很重要的内容提出来，我相信在教育部门，特别是各个方面的关注下，可以一起来探讨，当然人才的培养要靠多种途径来实现，人才的成长也不仅仅只是学校一个途径，也不仅仅是在学校阶段来完成的。也与人才的自身条件、后来的经历以及各种机遇有密切的关系。

　　所以完全是靠教育是不可能真正解决的，教育主要是给人才的成长打基础，是管长远的。教育首先是一种育人的活动，就是健全人格形成，是基本知识和的形成，是创新意识的形成，但是他的创新的能力以及后来所取得的成果，学校只是他成长的一个过程，也可以说是他成长的一个方面。所以“钱学森之问”与其说是对教育之问，还不如说是对人才成长的规律之问，所以我希望，大家把人才成长，把“钱学森之问”表面上的教育的关系，引申到教育、社会、家庭、自身多种因素方面来考虑和思考，只有这样，“钱学森之问”才会得出真正准确的答案。

　　【周洪宇】：谢谢大家的参与，也希望有机会再一次到人民网和大家进行交流，人民网有我很多朋友，我也希望和大家一起经常在一起讨论。谢谢，再见！

　　嘉宾简介

　　周洪宇 男，汉族，1958年1月16日生于湖北武汉，全国人大代表。原籍湖南衡阳，历史学博士。周洪宇教授曾担任武汉市教育局副局长、湖北省教育厅副厅长等，现任民进中央常委兼湖北省主委。

　　周洪宇教授1999年被评为湖北省高等学校跨世纪学科带头人，2000年获国务院政府特殊津贴。

　　他秉持“民众的立场，建设的态度，专家的观点”，力求“倾听民意，反映民情，传达民声”，开设人大代表网站“洪宇在线”，深入基层调研掌握一手实情，积极参政议政，对国家、地方和学校的事务，提出了不少积极的建议和意见。他在全国人大和地方政协会议上提出的尽快制定《国家统一法》、《反就业歧视法》、《反腐败法》、《终身教育法》、《特殊教育法》，对纯公共产品，如义务教育以及博物馆、纪念馆、科技馆等实行免费等建议，曾引起各方面的普遍关注，并得到了有关部门的充分肯定和社会各界的大力支持。