导读：

　　《选举法》全称《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。从1953年第一部《选举法》开始，我国的选举法律制度对各级人民代表大会代表的选举进行规范。半个多世纪以来，《选举法》历经多次修改，人大代表的选举制度逐步得到发展，规范化程度逐步提高。

　　选举制度是民主政治的支柱，选举权是公民政治权利的基础。我国目前的选举法律不涵盖国家机关领导人的选举，也不包括基层群众性自治组织的选举，前者主要由政府组织法(如国务院组织法、地方政府组织法)规定，后者由居民委员会组织法和村民委员会组织法调整。因此，我国目前还缺乏规范各种不同类型选举的统一的选举法。

　　现行《选举法》的核心是规范人大代表的选举，对《选举法》的回顾介绍也将以人大代表的选举制度为核心。

　　1953年：第一部《选举法》

　　1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。

　　此次制定通过《选举法》，是在普选产生的全国人民代表大会召开以前。在普选产生正式的最高国家权力机关之前，由政协会议代行最高国家权力机关职权，地方人民代表会议代行地方国家权力机关职权，政协会议和地方人民代表会议由邀请、推选、协商等方式产生的人士组成。

　　实行普选的方式产生基层人大代表、召开正式的全国人大和地方各级人大的提议，始于1952年底。1953年1月13日中央人民政府委员会第二十次会议决定于1953年召开普选产生的乡、县、省(市)各级人大，并在此基础上接着召开全国人大；同时决议成立选举法起草委员会，进行选举法起草事宜。1953年2月11日中央人民政府委员会会议通过了《选举法》，确认了建国初期选举制度的基本原则，为在全国范围内实行普选、逐级召开地方各级人大和全国人大提供了法律基础。

　　第一部《选举法》规定的选举基本原则和重要内容如下：

　　1、选举权的普遍性。如《选举法》第一条规定各级人大代表“由各民族人民用普选方法产生之”。第四、五条规定，除依法尚未改变成份的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者、精神病患者之外，年满十八周岁之中国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权；妇女有与男子同等的选举权和被选举权。

　　2、选举权的平等性。1953年《选举法》体现“投票权平等”，如第四十三条规定，每一选民只得进行一次登记；第六条规定，每一选民只有一个投票权。

　　但是该法分两章详细规定了各级人大代表“名额”，农村与城市、汉族与少数民族每一代表代表不同的人口比例，因而也开创了“不平等投票”但在当时是“很合理、完全必需、完全正确”的立法先例，如第二十条规定，各省应选全国人大代表的名额，按人口每八十万人选代表一人；中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人大代表的名额，按人口每十万人选代表一人。以此计算的全国人大代表名额约为1200人左右。

　　3、直接选举和间接选举并用。如《选举法》第三条规定，全国人大代表，省、县和设区的市人大代表，由其下一级人大选举；乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举。

　　4、无记名投票和举手表决并用。如《选举法》第五十五条规定，乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表和乡、镇出席县人大代表的选举，采用以举手代投票方法，亦得采用无记名投票方法；县以上各级人大之选举，采用无记名投票方法。

　　5、候选人的提名采用等额方式。《选举法》没有明确规定等额或差额问题，但1953年中央选举委员会发布的《关于基层选举工作的指示》要求，基层选举委员会提到选举大会上的代表候选人名额，一般应与当选代表人数相等。此后长期实行等额选举。

　　1953年《选举法》的很多规定，为以后的《选举法》所继承、发展，例如：选举经费由国库开支；少数民族、人民武装部队、国外华侨应选一定名额的人大代表；成立选举委员会办理选举事宜；选民登记与选民名单公布；按选举区域或选举单位提出代表候选人(地域代表制和职业代表制并用)；关于有效选举、投票、当选的规定；对破坏选举行为的制裁。

　　1953年《选举法》根据《共同纲领》有关实行普选问题的规定、建国三年多的政治实践和具体情况制定，吸收了苏联选举的经验。1953年《选举法》的意义在于将普选的政治承诺以法律的形式加以落实，将人民当家作主的民主权利法律化，为顺利开展初次的全国性大规模普选，也为以后的选举法律制度，确立了法律基础。但很多重要内容并不完善，概括性规定较多，很多具体问题要留待实施细则解决。

　　1979年：制定新的《选举法》

　　1979年7月1日，五届人大二次会议通过了新的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，改革和完善了我国选举制度。该法后经1982年、1986年、1995年和2004年四次修改，选举制度内容进一步改进和充实。

　　1979年《选举法》的重要变化，一是直接选举范围扩大到县一级，即“不设区的市、市辖区、县、自治县，人民公社、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选出”(第二条)，但全国人大、省级人大、设区的市、自治州人大的代表仍实行间接选举。

　　其次是规定差额选举，全国和地方各级人大代表的选举都实行差额选举，直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的二分之一至一倍，间接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的五分之一至二分之一倍(第二十七条)。

　　其他方面的变化还包括：

　　1、在普遍选举方面，选举权的政治资格仅限定为“依照法律被剥夺政治权利者”(第三条)。

　　2、在平等选举方面，1979年《选举法》不再详细规定代表名额(因难以取得一致意见)，仅具体规定“全国人民代表大会代表的名额不超过三千五百人。名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根据情况决定”(第十三条)，对地方各级人大代表名额的确定仅作了原则规定，由省级人大常委会自行决定并报全国人大常委会备案(第九条)，规定“人口特少的少数民族，至少也应有代表一人”(第十五条)。在人大代表的人口比例方面，《选举法》第十、十二、十四条明确规定为：自治州、县、自治县人大农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数，省、自治区人大为 5:1，全国人大为8:1。

　　3、代表候选人的提出和宣传介绍方面，沿用1953年《选举法》对政党、团体和选民、代表可以推荐代表候选人的规定。不同的是，明确赋予选民、代表“有三人以上附议”就可以推荐代表候选人，规定“推荐时，应当向选举委员会介绍候选人的情况”(第二十六条)；推荐候选人的政党、团体和选民，“都可以用各种形式宣传代表候选人。但在选举日须停止对代表候选人的宣传。”(第三十条)

　　4、预选的程序方面，为确定直接选举和间接选举中的正式代表候选人，规定了预选方式：如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民(或代表)的意见，确定正式代表候选人名单(第二十八条)。

　　5、选举程序方面，规定直接选举的选区应设立投票站或召开选举大会进行选举，选举一律采用无记名投票的方法(第三十一、三十三条)。此外，还专章规定了罢免和补选制度，强化选民、选举单位、公民或者单位对各级人大代表的监督。

　　1979年制定的《选举法》，是在经济改革开放的历史性大转变背景下，基于民主与法制遭到破坏、国家的政治与社会生活严重违背客观规律和历史潮流的教训而进行的。为清理专制与特权，遏制无政府主义和极端利己主义，恢复久被压制的各项公民自由和权利，当时选取制定《选举法》和其他几个重要法律(包括组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法)，从建立健全正常有序的基本政治生活开始，保障人民民主权利和法制秩序。

　　新的《选举法》保障人民政治权利，如直接选举扩大到县人大代表，任何选民有三人以上附议就可以提名候选人，实行差额选举，投票方法一律采用无记名，都是为加强人民对政权机构的参与、管理和监督而作的规定。为适应经济建设和改革开放需要，1979年《选举法》完善了地方政权体制，以发挥地方积极性。

　　1982年：《选举法》第一次修改

　　1982年12月10日，五届人大五次会议对1979年《选举法》进行了较小的修改。

　　修改后的选举法将介绍代表候选人的方式改为“推荐代表候选人的党派、团体或者选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”；还增加了对代表资格终止情况下补选代表的规定，地方各级人大代表“在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选”。

　　1986年：《选举法》第二次修改

　　1986年12月2日，六届人大常委会第十八次会议重新修改和补充了1979年《选举法》的规定，但不涉及《选举法》的基本原则部分。

　　修改后的一些规定，是为了便于1987年底以前县、乡两级人大代表换届选举的顺利进行，进一步加强地方政权机构建设。修改稿集中于地方人大代表的选举，主要包括：

　　简化选民登记手续，确立一次登记、选民资格长期有效的办法，而之前的规定是每次选举都普遍进行选民登记，耗时耗力；“选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人”，而修改前的规定为“三人以上附议”；缩小了直接选举的差额幅度，规定代表候选人名额应多于应选代表名额三分之一至一倍，间接选举的差额幅度仍为五分之一至二分之一倍，而修改前的直接选举差额幅度为二分之一至一倍。有关直接选举的这些修改，来自地方人大常委会提议，其后果在于控制产生更多的直接选举人大代表候选人，使直接选举的组织者、管理者“便于”进行选举，但它也有另一个显而易见的后果，就是削弱了选民政治参与的力度，降低了直接选举的民主性、竞争性。

　　预选的规定也是一例，在确定直接选举(或间接选举)正式代表候选人方面，修改稿规定选区选民小组(或全体代表)反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民(或代表)的意见，确定正式代表候选人名单，从而删去了1979年法律中预选的规定。这是因为一些地方提出，将选民集中起来比较困难，预选增加了工作量。但是删去预选，在以后的选举实践中产生了很多问题和矛盾。

　　关于宣传介绍候选人，修改稿规定，“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。”

　　修改稿还有几个细节修改、补充，如修正了代表名额，规定“全国人民代表大会代表的名额不超过三千人”，这一规定至今有效；在代表的监督、罢免和补选之外，增加了代表辞职的规定。

　　1995年：《选举法》第三次修改

　　1995年2月28日，八届人大常委会第十二次会议通过了对1979年《选举法》的第三次修改。这次修改主要是总结近十年全国和地方选举的经验，完善选举法制。比较重要的修改有：

　　确定地方各级人大代表的名额。1986年的修改稿确定了全国人大代表的规模，本次修改按“代表名额基数+按人口数增加代表数”的方法，以此规定地方各级人大代表的规模，并规定“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动”。与1953年《选举法》规定代表名额的方法不同，这次的基数方法能够保证地方人大代表拥有基本规模，适应几十年间人口巨幅变动的社会变化，按人口数增加的方法又能反映不同地区人口数量的不均衡，保证代表与人口数在总体上的比例均衡。

　　统一代表与人口数的比例。缩小了1979年《选举法》中规定的比例，将省、自治区和全国人大代表中农村每一代表与城市每一代表所代表的人口数，从原来的5:1、8:1，统一修订为4:1，自治州、县、自治县仍是4:1。这一规定从总体上缩小了城乡选民投票权不平等的程度，是对我国快速发展的政治、经济和文化的一定反映。

　　其他还包括，恢复预选，但仅限于间接选举中；直接选举中选区的大小，按每一选区选一至三名代表划分；完善了人大代表罢免和辞职的程序。这些修改都是选举经验的凝结和反映。

　　2004年：《选举法》第四次修改

　　2004年10月27日，十届人大常务委员会第十二次会议第四次修改《选举法》。要点如下：

　　比1995年的修改更进一步，恢复了直接选举中的预选，规定，“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”

　　在候选人介绍环节，增加规定“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”此前的多次修改，只规定选举委员会或者人民代表大会主席团“应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况”，推荐者“可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”。本次修改越过了过去的公式化介绍形式，使候选人与选民见面、交流成为可能，使选举向着民主、竞争的方向实质性前进了一步。

　　另外，修改稿对罢免程序作完善，规定了破坏选举的行政违法和刑事犯罪行为的种类。

　　这次修改的内容多为细节补充，依然是对一段时期各地选举经验的一般总结，对于实践中提出的较为强烈的修改要求，修改稿没有急于给出回应。由此反映出《选举法》修改的较为一贯思路，那就是重要选举原则的修改非常谨慎，具体程序与内容的修改一般不是出于理论论证而是来源于实践经验的总结和验证，因而《选举法》在技术上、规范上、内容上存有缺陷；《选举法》的修改与政治导向的联系较为密切，修改的目的主要在于保障和维护现在的人民代表大会体制，在政治上、法律上体现人民当家作主和落实人民代表大会制度，对个体的公民的选举权利保障程度要落后于前一个目标。

　　作者：中国政法大学法学院副教授 张吕好