人人平等是平等选举权最核心的价值与基础。此次选举法修改核心“同票同权”将使具有历史合理性的“四分之一条款”完成它的历史使命。

　　时间倒转至1953年3月1日，新中国第一部选举法颁布。随后，全国范围内迎来了第一次规模空前的普选。自1979年对选举法进行重新修订后，我国又四次修改选举法，时间分别为1982年、1986年、1995年和2004年。此次的修改已经是第五次。

　　4∶1的民主迈进

　　它不但是很合理的，而且是过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的

　　法律郑重规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。

　　早在1953年的选举法规定：“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人”；“中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表名额，按人口每十万人选代表一人”。

　　这就意味着在选举省级、县级人大代表时，农村每一个选民的选举权分别是城市每一选民选举权的1/5到1/4。

　　数据表明，1949年末，我国农业人口占近80%。如果那时城乡按1∶1的比例选代表，人民代表大会就成了农民代表大会。

　　时任选举法起草委员会委员的邓小平解释说：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”

　　1979年制定的新选举法，未改变1953年选举法关于人大代表的人口比例，而只是将比例予以明确，即县为4∶1，省为5∶1，全国为8∶1。

　　1982年修改选举法时，增加规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1直至1∶1。”

　　1995年修改选举法时，将省级、全国两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1、8∶l修改为4∶1，自治州、县、自治县仍维持4∶1不变。这就缩小了全国、省级中城市人大代表与农村人大代表所代表的人口数比例。

　　时任全国人大常委会法工委主任的顾昂然解释：“四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小

　　农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。”

　　1∶1“一步到位”

　　“一步到位”实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备

　　人人平等是平等选举权最核心的价值与基础。

　　改革开放以来，城市化进程加快，有的地方甚至取消了农业和非农业户口。国家统计局的数据显示，2008年，城乡人口比例基本持平。因此，专家对实现城乡同票同权的呼声也越来越高。

　　其实，早在2007年10月，党的十七大报告就明确提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”这为选举法的进一步修改定下基调。

　　从4∶1到1∶1，并非一蹴而就。此前，外界对“实现城乡同票同权”曾有两种意见：一种是分两步走，先实行2∶1，然后再实行1∶1；另一种是一步到位。

　　对此，全国人大常委会法制工作委员会还特意到广东、河南、宁夏、上海等8个省份进行调研。

　　法工委也对城乡按相同人口比例选举人大代表涉及的代表名额分配问题，设定几种方案进行测算，此次选举法修正案草案一锤定音，城乡每一位人大代表所代表的人口数比例拟将一步到位，修改为1∶1。

　　“我国各级人大经历了十几届选举，积累了丰富的经验。‘一步到位’实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备。”全国人大常委会法制工作委员会主任李适时这样解释。

　　参与选举法修改的中国人民大学法学院院长韩大元进一步解释说，所谓“条件”，具体而言，就是根据地方经济发展状况、城乡差别状况，以及人口构成和民主发展程度等综合条件来决定是否实行1∶1的比例。

　　二元立法现象终结

　　希望以这次选举法修改为契机，逐渐改变二元立法的现象，推动城乡一体立法

　　“选举法修改后，农民群体将获得更多的话语权，在各个层面迎来改变。”中国政法大学法学院副院长焦洪昌表示，选举权、话语权的提高将带动农民政治权利、经济权利、教育权利、社会文化权利的提高，全面体现社会进步，并为城镇化发展提供政治保证。

　　清华大学法学院院长王振民也认为，个别法律案中会出现对农民不利的条款，而这些法案最后能通过，其中一个原因就是没有足够的人为农民说话。不仅如此，一些法律和政策都存在城乡二元化的特点，只管城市、不管农村。在一定程度上，农民利益在政策制定过程中被漠视，希望以这次选举法修改为契机，逐渐改变二元立法的现象，推动城乡一体立法、平等对待的进程。

　　在保障人人平等的基础上，此次修改还体现了地区平等和民族平等，即各行政区域无论人口多少都应有相同的基本名额数，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在国家权力机关中得到体现。

　　中国人民大学法学院院长韩大元表示，此次选举法的修改实际上更有效地促进了三个平等：人人平等、地区平等、民族平等。

　　从中南海到大会堂

　　当初确定全国人大代表为1226名，是受中南海怀仁堂会场的限制，现在有了人民大会堂，这个问题已经解决

　　提到城乡同比例选举权，不得不涉及到代表名额分配问题。

　　1953年，选举法对各级人民代表大会的代表名额作了详细规定，其中全国人大代表名额为1226名。邓小平阐述了代表名额的两个原则：必须使各级人民代表大会是具有工作能力的国家政权机关，既便于召开会议，又便于讨论问题和解决问题；必须使各级人民代表大会与人民之间具有密切的联系，在人民代表大会中，既须有相当于社会各民主阶级地位和相当于各民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性。

　　为此，第一、第二届全国人大代表名额均不超过1226名。1963年12月，全国人大常委会作出《关于第三届全国人民代表大会名额和选举时间的决议》，突破了选举法的规定，将第三届全国人大代表名额扩至3040名。

　　其理由是，当初确定全国人大代表为1226名，是受中南海怀仁堂会场的限制，现在有了人民大会堂，这个问题已经解决。

　　中国人口众多，代表人物也很多，需要扩大代表名额。这样第四届全国人大代表名额确定为2885名，第五届为3497名。

　　名额多未必发挥民主

　　代表人数过多，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发挥民主

　　1979年重新修订选举法时，仅对全国人大代表名额作了具体规定：“全国人民代表大会代表的名额不超过三千五百人。名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根据情况决定。”

　　同时，对确定地方各级人大代表名额的原则作了规定：“地方各级人民代表大会代表的名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，按照便于召开会议、讨论问题和解决问题，并且使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表的原则自行确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”

　　时任全国人大常委会副委员长并兼任全国人大常委会法制委员会主任的彭真解释：制定选举法时曾经提出这个问题，当时意见不大一致，因此，对代表名额没有作出具体规定。多少为好？经验证明，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，我倾向于代表大会人数不要太多。代表人数过多，由于时间的限制，不可能都畅所欲言，不便进行讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发挥民主。

　　1994年，时任全国人大常委会法工委主任的顾昂然在作修改选举法草案说明时也表示：“1979年重新修订选举法时，选举法仅对全国人大代表名额作了具体规定，对地方各级人大代表名额没有具体规定，只对确定代表名额的原则作了规定。”这就赋予省级人大常委会决定代表名额较大的权力。

　　名额分配将研究

　　具体名额分配是个非常复杂的数学问题，待法律通过后，认真核准后再予以公布

　　1986年修改选举法，在维持1979年选举法关于确定地方人大代表名额规定的同时，规定“全国人民代表大会代表的名额不超过三千人”。此后，每届全国人大代表实有人数均为1980名左右。

　　1995年修改选举法，规定地方各级人民代表大会代表名额的分配办法：“基数与按人口数增加的代表数相加”，还规定“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动”。

　　顾昂然在解释时说：“全国人大常委会办公厅和法制工作委员会经过调查研究，于1986年提出《地方各级人大代表名额方案》，下发各地参照执行。总的看，各级人大代表的名额比过去都有所减少，有些地方是严格按照方案执行的，时间表明1986年方案是适当的。”

　　此前，也有意见认为，就全国人大代表选举而言，“四分之一条款”的修改，城乡实现同比例选举，将直接导致人大代表名额在各省份的分配出现变化。由于总名额不超过3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人数可能减少，而像河南、河北、山东这样的农业人口较多的大省，人大代表人数可能增多。

　　全国人大常委会法工委表示，具体名额分配是个非常复杂的数学问题，待法律通过后，认真核准后再予以公布。本报记者郭爱娣