专家：2008年因刘志军游说铁道部没撤销成
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主持人：下面由国务委员兼国务院秘书长马凯做的报告，是关于国务院机构改革和职能转变方向方案的说明。
汪玉凯：这是社会非常关注的领域。
主持人：这个报告也被社会上的人称为大部制改革方案。
汪玉凯：对。
主持人：为什么国务院要进行机构改革呢？
汪玉凯：国务院的机构改革这是行政改革非常重要的组成部分，尽管行政改革有很多很多内容，但是机构改革起到很重要的要素，机构改革就是结构优化，结构优化里又分两个方面，一个是横向的部门设置结构优化，一个是纵向的行政优化。现在讲大部制改革就指横向的部门结构优化。所以，大部制改革讲职能相近，任务比较相近的职能交给一个部门管理，并到一起，减少职能交叉，职能重叠，防止多头管理。所以，我们从2008年就开始大部制改革，当时搞了五个大部。这次是第二个个改革，是第一轮基础上的深话。我们来看。
汪玉凯：2008年以来，这五年的行政体制改革，包括大部制改革做了一个全面的总结。
这就是分析问题。
这段分析了目前国务院整个行政运行管理，包括机构设置存在突出问题，其中包括职能定位，在很多方面还是不清楚的，一些部门和部门之间职能交叉是比较严重的，政治多头管理的问题，在管理运行过程中，应该说公权力得不到有效的监督也是很大的一个问题，再就是行政审批事项过多，对社会市场过多的干预，越位、错位，这个问题也比较出。这是对整个行政机构运行问题的诊断，这个诊断整体上还是比较准确的。
主持人：刚才说到的会不会出现因为很多部门都来管，管的部门太多了，结果大家都不管了？
汪玉凯：这种担心还是不要过多担心这个问题，下来很多部门来管这个事情，龙多不治水，各自站到各自的部门角度来管，而且现在最大的问题就是有严重的部门利益，权力部门化，部门利益化，利益被法定化，这个问题很突出。各个部门站在各自的角度管一件事情，如果有部门利益在里面作祟的话，就可能使执法行为被扭曲，执法行为在一些地方就变成牟利的工具了。
环保部门出了问题我不一定处罚它，放它一码。工商部门可能不是真正按照规定来执法，可能把它变成一种牟利的工具，这样问题就非常严重了。所以，我们食品药品监管，这么多机构管理这个部门，但是老百姓吃不上放心菜、放心肉，喝不上安全奶。所以，全球第二大经济体生产不出一袋让老百姓放心的牛奶、奶粉，这是一个悲哀。
主持人：而且管的部门还这么多。
汪玉凯：这就和我们职能交叉、职能重叠，不合理的管理机制有关系，这次改革这就是一个很着力要解决的问题。
汪玉凯：：我一再讲要克服两个误区，要理清三个前提。所谓两个误区就是政府的部门机构不是越大越好，要适中。第二，政府机构不是越少越好。一个部门不设部门怎么管理？这和现代管理是格格不入的，不是越大越好。第二，绝不是越少越好，一个政府该设多少机构部门，与它管理承担的责任相联系。政府规模和政府承担的责任相联系，政府有这么大的责任，要管这么多事情，给它设置相应的部门管理，这两个匹配就可以。政府的规模应该和它承担的公共事务的管理相匹配，这是两个误区。
三个前提，第一个就是大部制改革，第一个前提就是以简政放权为前提，如果不是简政放权，不是削减政府权力，为了改革而改革，为了部门合并而合并，这个意义并不大。
第二个前提，要理清政府和市场，政府和社会的责任边界，哪些东西市场是可以做的，哪些东西社会可以做的，凡是市场能够做的政府不要干预，要退出来。凡是民间组织、社会组织可以自主管理的，政府也应该退出来。凡是公民个人和其他机构可以解决的问题，政府也不要去干预，把这几个边界理清以后，留下政府权力就比较清楚了。现在政府管了很多不该管，管不了又管不好的事儿，对政府和市场的边界没清楚，政府和社会的权力边界没清楚，政府和其他组织权力边界没清楚，政府管的太多了，管的多机构就要多，人员就要多，所以，政府非常忙，两眼一睁，忙到黑灯，还没管好。第二要理清这个前提，政府和市场、政府和社会、政府和公民个人的权力边界。
第三，大部制改革必须以转变政府职能为前提，最主要的体现职能的转变，职能如何转变关键就是要深化行政审批制度改革，减少行政审批，减少行政许可，把社会市场能够解决的问题回观，分权给市场，分权给社会。
这样政府职能主要转到三个方面，一个是营造良好的环境，创造有序的老百姓有安全感的社会环境，提供一个公平的市场环境。第二提供有效的公共服务，解决老百姓的医疗、教育、社会保障、就业服务。第三，保障社会的公平正义。政府是社会上最权威的公共机构，你直接政策是不是体现公平正义，你政策制定出来以后能不能公平快速被执行，这都体现政府的公平正义。
现在中国最大的问题是不公平、不正义在很多地方存在，很多政府机构伤害老百姓的利益，政府与民争利，公权力侵害私人利益，这是政府转变职能最核心的三个点，公平正义，提供公共服务，创造良好的环境。除了这个之外，大量的只有职能是可以削减的，我们改革如果没有这样的勇气，没有这样的魄力，大部制改革没有希望。
主持人：我们的大部制一定要避免两个误区，注意这三个前提。好的，我们继续看。
汪玉凯：讲铁道部天老大的问题了。
主持人：这也是大家都很关心的。
汪玉凯：铁老大多少年存在呢？这应该是计划经济的产物，我们过去是条条专政，部门管理，包括铁路、交通、民航，邮政，我们过去都是一个部委，铁道部它是一个政企不分的机构，1998年朱镕基搞改革的时候，把管理工业的部门大部分都撤销了，铁道部没撤销，它是唯一的一个目前国务院存在的27个部委中一个政企不分的，既当运动员，又当裁判员，既行使管理权，又进行运营，必然容易导致权力滥用，导致腐败。2008年本来应该撤销铁道部，当时要并到交通部，结果刘志军游说以后没撤销成，保留下来。最后大家看到出现一个行业的腐败，以刘志军为首的十几个高级官员的腐败，现在通过这次把铁道部并到交通部以后，这个改革本身就是政企分开，把铁道部的行政管理职能，铁路的规划，政策制定，把这些职能放到交通运输部，成立一个局，把地方的，包括省的铁路局都变成一个铁路总公司。刚才马凯讲了，变成一个企业化的公司，管国家的货运，管国家的客运。这样整体上实现了大交通的大布局，成型了。
主持人：：把政企给分开。
汪玉凯：：政企分开了。
主持人：：您认为铁道部改革之后，我们的铁道运营会有所改观吗？
汪玉凯：：还是可以预期的，铁道部并入交通部以后，政企分开以后，首先不会影响中国铁路的规划和战略，也不会影响中国铁路继续的发展，但是这个发展是在均衡的发展中来发展，铁路、民航、公路、水路，这四种协调，过去各做各的规划，现在协调起来，我们如何来布局，我们如何来统一资源，整合资源，这是最大的好处。所以，不会影响铁路的发展。
第二，企业化运行以后，在外部的压力下，也可能会降低铁路运行的成本，有了民间资本可能增加铁路内部的竞争力，降低铁路运行成本，老百姓会得到实惠。
主持人：：我们看一下马凯对其他几个部门提出的方案。
汪玉凯：：国家计生委合并到卫生部，建立国家卫生计划委员会。
主持人：：这也是老百姓非常关心的。
汪玉凯：：这是两个组成部委合并成一个组成部委，这个改革也是大家很关注的，为什么要这样合并呢？我觉得等等拆分了人口计划委员会，把它的功能一部分合并到卫生部，人口计划功能合并到卫生部，人口战略功能可能分解给发改委。这样使计生委和卫生部内部两个资源都是与计划生育医疗有关系的，实现资源的内部整合，政策也能够平稳的进行制定，统一。避免这两个部门之间职能的交叉，下面整个是两条线，计生一条线，卫生部一条线，整个从上到下，有利于内部资源的整合。这个改革也不会影响计划生育国策，影响不大，我们该怎么来制定政策还是制定政策，把人口健康整个来考虑，医疗呀，计划生育呀，人口素质提升啊，把这几个东西放到一起，我认为它是比较合理的。
主持人：：好的，我们继续看。
汪玉凯：：食品安全，这个改革力度还是比较大的。
主持人：：因为食品安全管理有一个老话说现在是九龙治数，管的部委太多。
汪玉凯：：这次整合的主要是生产环节和流通环节整合。
汪玉凯：：这一段非常重要，讲了这次食品药品监管的机构如何整合，把质检、工商管理市场、食品的机构都合并到新组建的国家食品与药品监管总局，这是一个。
这两个环节主要是解决生产环节和流通环节，生产环节过去质检部门来管理，都放到食品药品监管总局了，流通环节主要是靠工商，当然还有一些食品药品监管局他们管流通环节，现在都放到新组建的里面去了。另外两个部门，一个是国家新组建的卫生与计划生育委员会，食品安全的风险评估，监控。农业部主要是负责食品原材料监管。这样分工就比较清楚了。再把商务部的有关食品市场流通管理，生猪定点屠宰，把这些功能也合并到新组建的食品药品监管总局，这样从结构上就比较合理了，把原来分散在质检总局、工商总局，生产的结构和流通过程的食品管理拿出来了，把商务部的一些功能叶拿出来了，把卫生部定位风险评估。政策的制定、评估、实施相对分工了，分工比较明确了。这样更有利于构建一个对食品药品监管的无缝隙监管体系。
主持人：：我们举个具体的例子，假如我想喝一口安全的牛奶？
汪玉凯：：第一个环节是农业部对牛奶源头上要把握好，从牛奶，蒙牛、伊利进入生产环节以后，食品药品监管局它来监管，牛奶到市场流通业它来监管，出了问题找他们。最后整个食品、药品的形势，安全由卫生部门进行评估，这是第三方评估。评估完以后信息再反馈给农业部门和新组建的食品药品监管局，他们来进行改进，这样流程就构成了一个无缝隙的对食品监管的过程。
老百姓现在生活水平越来越提高了，老百姓对自身的安全要求越来越高了，与这个相联系，老百姓对食品安全越来越敏感，要求越来越高，甚至和国际社会看齐，中国政府是个负责任的政府，就得敢打出这张牌，敢给老百姓承担这个责任，首先从政府组织架构合理的整合，使它不要造成九龙治水。
主持人：：出了事儿不知道找谁。
汪玉凯：：对，这样责任就清楚了。这个改革非常受老百姓欢迎的，也可能和老百姓切身利益最关切的。
主持人：：对。我们继续看。
汪玉凯：：机构改革和职能的调整，突出了职能转变。
主持人：：这也是和2008年报告相比一个不同的地方。
汪玉凯：：可以说是一个亮点。
国家海洋局主要是针对目前的海洋权益问题，由副部级变成正部级，然后把农业部的渔政管理这方面的职能合并到国家海洋局，这样就变成一个执法主体，现在是两个执法主体，一个是海洋的海监船，一个是农业的渔政船，现在一整合就变成一个执法主体了。这方面海洋局，加大海洋权益保护的力度，也更好的能够一致对外，这是一个。
还有新闻出版署和广电总局，我觉得它主要还是考虑到一个原来是新闻出版总署，它主要管出版的知识产权，包括音像、文字，广电总局它管的是资产，演艺团体，国家广电系统的国有资产。这两个机构整合以后，国有文化方面的资源资本和文化方面的知识产权的管理整合到一起了。事实上据我所知，现在全国地方上，上一次改革就实行整合了。
主持人：：上次文化部的改革？
汪玉凯：：还没有实现完全的大文化部，但是我认为这可能也是一个过渡，省以下把文化局、广电局、新闻出版都整合到一起了，到省级大部分都是文化厅还存在，但是又把新闻出版和广电两个整合到一起了，现在这样的格局。国务院还是都放到一起的，文化部、新闻出版署、广电总局，这次改革把新闻出版署和广电总局整合到一起了。
我认为未来不排除在主要层面上，时机成熟以后再推出大文化部，有可能把它整合到一起，这个可能性很大。我的基本判断，这次改革主要是问题导向，针对目前国务院在政府管理过程中存在一些突出问题，它必须需要整合改革，否则的话就影响到我们正常的经济社会发展了。海洋权益的保护，比如食品药品的监管，还比如说交通运输的整合，政企分开，如果不整合的话影响经济社会发展了，老百姓关注度很高，以问题导向是解决大部制改革进行整合，这是第一个。
第二，从十八大到现在只有三个月的时间，大部制改革时机不成熟，时间也不允许。我们大部制改革要稳妥推进，要重构政府的这套体系，三个月的时间不具备这样的时机。
第三，我认为未来还需要进一步整合，这是一个阶段性的目标，还不是我们主体的目标。现在政府整合的框架还没有完全定型，离定型还有一段距离。什么时候才能定型呢？这次调整完以后，再经过经济社会发展一段时间以后，我们经过大量的调研，充分的讨论，达成共识以后我们再进行一些整合，到那个时候时机可能就比较成熟了。所以，作为一个学者，我理想国务院的组成部委大体二十个左右，定型以后基本要法定化、制度化，不能经常改变，不能经常折腾。这样一个变化，它对政府的管理影响非常大。我们对直属机构、执行机构、办事机构、议事机构这些可以根据经济社会的发展比较灵活的调整。组成部委应该相对稳定。现在发达国家大部分是12—18个，美国“9·11”发生以后，动静那么大，才成立一个国土安全部，15个组成内阁部委，长期保持15个。所以，中国从未来整个政府的架构定型来看，从国务院来讲，我认为将来保持不要超过20个可能是最佳状态。所以，我认为将来还有若干个整合的空间。
主持人：：海洋局的问题，国家海洋局和我们现在国家面临很多的一些海洋上权益的纷争有没有关系？
汪玉凯：：海上执法现在还是多头执法，这次不可能完全解决，这次只解决了海洋局它的权限扩大以后，把农业部渔政拿过来了，但是我们还有一个海关，也有海洋执法，还有边防，也有海关的执法，交通运输部下面国家海事局，负责海洋上的捕捞，风险打捞，外国的船只到中国海域出了问题我们要去打捞，国家海事局全国有好多呢，一系列。海事、海洋、公安边防、海关、农业部这五个大部委都对海上有执法的，这次整合国家海洋局和农业部的渔政这个执法。
主持人：：这次只整合了和农业的。
汪玉凯：：嗯，其他的还没有动。这次与我们南海的主权，钓鱼岛主权的维护有很大的关系，现在海洋权益成为国家很重大的一个外交问题，我们的态度非常明显的，维护国家主权的决心是不会动摇的。所以，这次对海洋局的扩权整合，也是更好的维护我们海洋权益，加强我们海上执法制度能力建设提供一个组织保障。从这个方面来的。
主持人：：刚才还提到国家能源局的改革。
汪玉凯：：原来很多说要成立国家能源部，为什么呢？因为能源现在成为国家一个重要的战略产品，我们国家对外的依赖度越来越高，像石油，我们自给60%，40%靠进口，这样对外依存度越来越高，再加上我们现在发展新型能源，能源对中国经济将来发展是一个很重要的瓶颈制约。所以，加强对能源资源的整合，加强政府机构的管理还是非常关键的。
这次非常组建能源部，虽然能源局和电监会整合了，电力是很重要的行业，过去专门有电监会，整合到能源里，这是对的，价格放到发改委，能源方面的由能源局来制定，加强了能源这个领域的政府组织的保证。这个比较清楚，但是没有上升到能源部，我认为也是当前的形势，考虑到经济社会发展的需要，我们怎么样的机构可能更有利于政府对能源的监管管理，规划和战略。从这样的角度考虑的。
主持人：：所以，这应该只是一个过渡期。
汪玉凯：：这也不一定将来要组建能源部，能源很重要，以什么组织形式出现还是有一定的争议的。这次没有组建能源部，但是扩大了能源部行业的整合，加强对能源领域的统一监管。原来国家能源局电监会，电力行业是很大的行业，如果这个单独在外的话能源就不完整了，能源无非就是煤炭、油、电，再加上风能，就是这方面。电是最重要的能源，如果电这个领域都得在能源局以外，不利于能源统一的管理。
主持人：：刚才提到发改委，之前网上也有网友猜测，这次发改委会不会有动作，但是目前看来？
汪玉凯：：发改委的动作他提了好几句，发改委主要是规划战略，从整个改革的趋势来讲，它要减少发改委对微观活动的管理，包括投资、项目的审批，减少微观方面的干预，这个趋势是不会变的，但具体讲发改委的分工方面，和其他部委在投资权，项目审批，如何来划分，可能在方案宣布以后还需要进一步优化，进一步清晰。
汪玉凯：：这点非常重要，为什么这次如此强调转变政府职能呢？重要内涵就是下方权力，简政放权，削减政府权力，讲到三种，一个是下方投资权，凡是不是国有资本投资的这种项目大部分要下放，不要审批。有些大的项目可以指导意见，下面审批。
主持人：：审批权下放。
汪玉凯：：主要下放到地方，政府下放给社会，这是第一个。第二，生产经营的一些权力审批，过去都是政府来控制，现在要下放。第三，大幅度减少专项转移支付制度。所谓专项转移支付制度，每一个部委除了常规转移支付财政上搞以外，各个部委都掌握了很多钱，能源部掌握了很多能源方面的转移支付资金，水利部掌握了很多水利方面的，卫生部掌握了很多卫生领域的，每一个部委都掌握了一些专项性资金，这些资金过去都通过专项转移支付转移到地方，转移过程中就会出现很多问题。“跑部钱进”，我和部委有关系的就拿到项目拿到资金了，跑的少的就拿不到资金了，现在大幅度压缩减少专项转移支付，更多的要维持或者保证常规性转移支付项目，这样财政转移支付就比较公平合理。不管我和部委好的、不好的，我都能拿到比较公平的资金的支持。这三个改革我认为都是和审批制度改革息息相关的，只有这些改革能够到位，我们才能简政放权，才能削减政府权力。这也是大部制改革能不能成功的重要条件。
主持人：：您觉得这个审批制度的改革会给哪些人群，他们最受益？
汪玉凯：：民营企业，老百姓好多民营企业要投资某些项目，过去政府审批、报批，现在可能慢慢就减少了。再就是个人搞合作经营活动，过去也很多审批事项，现在可能减少了。再就是“跑部钱进”这种现象就减少了。
主持人：：驻京办可以撤回去了。
汪玉凯：：对。
主持人：：我们继续看马凯怎么说。
汪玉凯：：这段非常重要，这次改革绝不仅仅是机构改革，它首先是行政体制改革，它包括很多内容，大部制改革，机构调整仅仅是一个环节，不能用大部制改革替代行政体制改革，行政体制改革更多的是刚才我讲的要简政放权，要深化行政审批制度改革，还有刚才要创新社会管理，要改善政府的宏观调控，这些是整体行政体制改革中一些很重要的环节，都涉及到了，综合性行政体制改革，这个行政体制改革的目标，简政放权，深化行政审批制度改革，改善政府的宏观调控，还有创新社会管理，这些改革目标的实现需要一个有效的政府组织架构，合理的政府组织架构来保障。所以，需要政府结构的优化，这样的关系。
最后，马凯讲到关于建立改革的协调机制问题，这一点在党的十八大报告中讲到了，有效推进改革以后，要建立一个改革的协调机制。过去体制改革委员会叫体改委，后来变成体改办，后来撤销了，把体改的职能放到发改委了，发展与改革委员会，发改委是国务院的组成部门，把体改功能放到发改委以后，它制定的体制改革方案就离不开部门利益的色彩，受到一个部门利益的影响。为了防止部门对体制改革方案的影响，所以，好多专家建议建立一个长远部门的推动体制改革的机构，十八大也认可了。我看到马凯讲到没有分口，这是涉及到政治改革、经济改革、社会改革、文化改革、生态五个方面的体制，这次时机不成熟还没建立，下一步将通过拯救意见，将会组建一个改革的协调机构。这个机构组建起来以后，可能对我们整个改革的推动，顶层设计，方案的制定会产生很大的影响。
主持人：：这应该是我们后续？
汪玉凯：：后续进一步的深化。
主持人：：好的，我们继续看。
汪玉凯：：这个方案要通过人代会审议批准以后，实施阶段要制定内设机构、职能的调整，具体实施的意见，如果这个问题涉及到法律了，要修订法律，必须要符合法律才行，排出时间表，国务院各个部委什么时候完成，列出时间表。
国务院大部制改革，机构调整，机构到位以后，明年开始在地方实施，地方改革的重要前提就是不要求和中央完全对口。
主持人：：怎么理解他这个话呢？
汪玉凯：：因为地方一对口，上面给下面就下任务，你必须机构不能撤，下面机构整合不了可能是上面造成的，这样就使得机构改革调整的难度越来越大，阻力越来越大，这个原则确立以后，尽管过去确立过这样的原则，但是实施的并不理想，遇到很大的阻力，这次只有在这上面有强有力的制度约束，各个部委不能要求省下面必须要设对口单位，只有这个落实以后，我想地方的大部制改革，行政体制改革才能出现比较新的局面。
主持人：这一点很重要，很关键。
汪玉凯：很重要。
