《瞭望》2013年第19期封面报道

　　公共文化服务模式之变

　　中共十八大提出，在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的目标，在文化领域，要求“文化产品更加丰富，公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业，中华文化走出去迈出更大步伐，社会主义文化强国建设基础更加坚实”。

　　公共文化服务体系是指以政府部门为主的公共部门提供、以保障公民的基本文化权益为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。在过去十年公共文化服务体系建设过程中，各级政府发挥了不可替代的主导作用，在政府的全力推动下，通过大幅度提高文化事业经费投入、实施重点文化惠民工程、建设文化设施、提供文化服务等方式，公共文化服务体系建设呈现出蓬勃发展的良好态势，已经基本建成了覆盖城乡的公共文化设施网络，公共文化服务体系框架基本建立。

　　纵观世界，公共文化服务体系建设主要存在三种模式。一是“政府主导模式”，强调政府在公共文化建设中的主要地位，政府负责提供公共文化机构免费开放所需的资金。二是以美国为代表的“民间主导模式”，作为社会资金支撑的公共文化服务实施主体，非政府组织与非营利机构，以均等共享普惠的免费服务来凸显基本公共文化产品的“非营利性”，彰显公共文化机构的社会担当和精英文化立场。三是以英国为代表的“合作共建模式”，政府部门负责宏观调控与有限资助，公益性机构则自主运营和自筹资金，形成了“政府与社会双轨并行”的机制。

　　当今，随着人们收入水平的不断提高和物质生活质量的逐步改善，城乡居民越来越重视文化生活，并呈现出需求多样性、多元化的态势。现代公共文化服务体系要求建立在大众多元化文化需求与多渠道供给的基础上。有专家指出，公共文化产品本身包含了纯粹公共品、准公共品两类，公共需求的多样性要求进行复杂性组织管理，而准公共产品既可以由政府供给，也可以通过市场提供，当下，企业家、志愿者等社会力量具有进入公共文化服务领域的积极性。

　　日前，国家行政学院举办了厅局级公务员“公共文化服务体系建设和文化产业发展”专题研讨班。研讨班上，来自全国各地文化领域有关负责人，对未来公共文化服务体系建设进行了充分的探讨。可以预期，“政府主导、社会参与”，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众基本文化权益为主要内容，完善公共文化服务体系，引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务，将成为未来公共文化服务体系建设提速升级的重要抓手。□(文/韩冰)

　　“三轮驱动”拓展公共文化新空间

　　“从实践层面来看，我们要解放思想、转变观念，面向市场、社会，利用和拓展资源，壮大推动公共文化服务体系建设的力量，推动整体合力的形成”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者韩冰温泉

　　4月17日，在国家行政学院举办的厅局级公务员“公共文化服务体系建设和文化产业发展”专题研讨班的学员论坛上，研讨班学员、江苏省委宣传部副部长梁勇和大家分享了他的亲身经历。

　　“三年前，我们调研了江苏省100个文化馆站，三分之一基本上每年有活动，三分之一大概有活动，三分之一没活动。周边群众好多人都不知道附近还有公共文化服务设施。”梁勇说，“我还参加过省里一次三下乡活动，送出的书往往一抢而空。我问一个提了一大捆书的老伯，这个书拿回去看不看。他说，他要把这些书拿回去卖掉。在送文化服务方面，政府主观性太强，并不了解老百姓需要什么。”

　　梁勇说的并非个案。国家行政学院社会和文化教研部副主任祁述裕去云南省大理白族自治州鹤庆县调研，当地人反映，家里电视机都有电影频道，农村免费电影放映效果并不好，政府提供的服务事倍功半。

　　目前，中国已经基本建成了覆盖城乡的公共文化设施网络，公共文化服务体系框架基本建立。如何进一步提高公共文化服务水平，成为研讨班学员关心的话题。

　　梁勇说：“有三个关键词：公共文化服务、社会资源和市场机制，代表了政府、社会和市场三种力量。如果这三种力量很好地融合在一起，必然能够开创公共文化服务体系建设的新的空间。目前这三种力量还没有很好地融合在一起，政府较强，市场相对弱，社会更弱。我们讨论的时候，大家都认为这个问题应当是加强公共文化服务体系建设的首要问题。”

　　主导乏力与引导不力

　　“中国建设公共文化服务体系的基本思路，是政府主导、社会参与，这表明了政府在公共文化服务中的主体作用，也表明了建设公共文化服务体系的基本路径。”梁勇说，“在实践中，政府主导、社会参与都存在问题，主要是政府主导乏力、引导参与不力。”

　　研讨班学员总结，政府主导乏力现象体现在四个方面：

　　一是观念上习惯于计划经济体制下的思维模式和工作方式，习惯于政府包办文化，在利用市场机制和调动社会资源方面能力不足；

　　二是在制度上缺少法律保障，应该通过法律法规明确政府应该承担的责任，在财政投入上缺乏清晰的规定；

　　三是管理体制问题长期存在，一方面多头管理，各自为战，力量分散，一方面也容易出现管理缺位；

　　四是服务方法存在问题，公共文化服务体系建设主要是建设施、送服务，对硬件建设有明确要求，但是对“软件”缺乏要求，没有服务标准。

　　以乡镇综合文化站为例，乡镇文化站是农村群众文化工作网络的重要组成部分和基础力量，“十一五”以来，乡镇公共文化服务体系建设取得了长足的发展。但尽管一再加大投入，乡镇文化站仍存在财政投入不足、力量不够的情况。

　　根据2012年11月文化部公布的《全国乡镇综合文化站建设和发展情况分析》，截至2011年底，全国34139个乡镇综合文化站中仅有1067个为独立核算单位，占3.1%，乡镇综合文化站经费全部依托于乡级政府，部分地区还存在挤占和挪用情况。全国乡镇综合文化站从业人员78148人中，在编人员38337人，仅占49.1%，大部分乡镇综合文化站仅由一些临时聘用人员具体负责乡镇综合文化站的日常管理。由于没有资格要求，进入乡镇文化站队伍的人员业务素质参差不齐，全国乡镇综合文化站从业人员中专业人员缺乏的问题突出。

　　在引导社会参与方面，研讨班学员认为其中存在三个问题：一是缺少引导政策，“说鼓励支持，到底怎么鼓励支持，没有系统的、具体的措施”；二是缺少引导机制；三是缺少引导平台，在政府与市场之间缺少桥梁和纽带，靠一次性资助来解决问题，缺少可持续的社会资金的蓄水池。

　　今年全国两会期间，全国政协委员、民进江苏省主委、江苏省政协副主席朱晓进说，有的地方在实施文化惠民工程中，缺少对文化资源，特别是当地的地方文化资源和民间文化资源的挖掘和利用，对群众喜爱的民间文化活动和民间文化队伍缺少必要的扶持、引导。

　　梁勇说：“公共文化服务作为满足群众基本文化需求、保障群众基本文化权益、提高群众文化素质、增强创造力和文化软实力的重要途径，必须以政府为主导，以公共财政为支撑来实现。但是政府主导不等于政府包办，要树立好主导和引导相结合的观念，把财政投入与社会参与相结合。”

　　政府职能“三个转变”

　　文化部部长蔡武最近表示：“在推动公益性文化事业和经营性文化产业发展方面，政府部门的职能定位是不同的。”他说，发展公益性文化事业，满足人民基本文化需求，是政府义不容辞的职责。在这个领域，政府发挥的作用不但不能削弱，而且要持续增强。同时，政府要找好定位，不能越俎代庖，该由市场做的，要放给市场，社会能办好的，就交给社会，政府只把该管的管住管好。

　　国家行政学院副院长周文彰说，文化建设过程需要规范。即规范政府行为，规范文化产品质量、规范文化市场。规范政府行为，首先要转变政府职能。实现“三个转变”：一是要从办文化为主向管文化为主转变。过去政府传统的职能是办文化，如办图书馆、办博物馆、办艺术院团、办出版社、办杂志、办展览。“我们还得办，但办的方式不同，而且不再以办文化为主，而是以管文化为主，制定规划，完善政策，强化服务，宏观管理”。二是要从管微观向管宏观转变，如电影院的布局、网吧的规范、文化发展规划的制定、公共文化服务体系的建立、人才队伍的建设等，都是需要花大气力去做的宏观工作。三是要从主要面向直属单位向面向全社会转变。

　　周文彰说：“转变政府职能要做的事情很多，对此我曾提过三句话：既要审批，更要服务，审批就是服务；既要监管，更要发展，监管要服务于发展；既要重视体制内，更要重视体制外，体制外蕴藏着文化建设的巨大能量。”

　　蔡武表示，文化行政部门要进一步转变职能，从大量的具体活动中摆脱出来，向市场和社会放权，逐步实现由“办文化”向“管文化”转变。要按照国务院要求，简政放权，清理和规范涉及文化部门的审批事项，精简审批程序和环节，变事前审批为事后监管。减少行政权力对艺术自身发展、文化产业发展的过多干预，推行政务公开。今后一个时期将继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，在巩固已有改革成果的基础上，全面深化文化领域体制机制改革。

　　三轮驱动，三管齐下

　　2012年7月，文化部出台《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》，提出：“鼓励民间资本参与公共文化服务体系建设”，“鼓励民间资本捐建或捐资助建博物馆、图书馆、文化馆、美术馆等公共文化基础设施，引导和鼓励民间资本通过捐助机构、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，引导民间资本投资兴建民间文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等文化设施；支持民间资本兴办具有公益性和准公益性特点的读书社、书画社、乡村文艺俱乐部、文化大院、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向社会公众提供公益文化服务。逐步建立公共文化服务政府采购制度，支持民营文化企业的产品和服务进入政府公共文化产品和服务采购目录。”

　　《意见》强调，加快推进文化行政部门观念和职能转变，切实推进政企分开、政事分开、管办分离，消除制约民间资本进入文化领域的制度性障碍，强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，加大对民营文化企业、民办文化机构、民间文化组织等的服务力度，促进民间资本健康发展。

　　云南省文化产业发展领导小组办公室专职副主任田大余说：“文化不光是政府的事，要政府、市场、社会三轮驱动，三管齐下。文化产品可以分成公共产品、准公共产品和私人产品。公共产品政府要自己扛起来；准公共产品，如从事非物质文化遗产保护、民族文化传承保护的经营活动、乡村广场群众文化活动、非政府投资的民俗文化馆、农家文化大院、农村群众文化演艺重点户、地方特色文化产品展览馆等，我建议政府可以制定一个目录，凡是社会资本进入准公共产品经营的，经过评估，按照公共性的强弱予以补贴。”

　　研讨班学员建议，要建立完善引导社会力量参与文化建设的机制措施，引入市场机制，增强公共文化服务的活力；公益性文化事业单位要继续深化改革，建立完善法人治理结构，把社会力量吸引进来参与公共文化服务建设和管理，推动大型文化设施市场化运作，社会化管理；创建公共文化服务的多元投入平台；逐步培育社会中介组织、非营利机构，有效整合社会资源；拓展文化服务的新途径，增强群众选择权。

　　“国内社会组织发育不良，对社会组织管制太严，政府活得太累；中国一些企业家守财意识很强，公益意识不强。”田大余说，“解决问题首先应当适当放松社会组织管制，其次向企业家宣传教育。”□

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