燕继荣：“淡化全能型政府色彩”

　　改革开放以来，中国先后进行了7轮政府改革，虽然引人瞩目的是政府机构改革，但实质上要解决的问题是政府职能转变。尤其是本届中央政府，开宗名义将政府职能转变置于政府改革的中心。那么，在实际改革中，机构改革与职能转变二者关系如何处理？未来是否还会进行机构改革？政府职能转变接下来将如何转？

　　《21世纪经济报道》就此采访了北京大学政府管理学院教授、国务院政府职能转变专家组成员燕继荣。在他看来，评价政府改革，机构改革不是重要的依据，“重要的是看它是否坚持了管办分离、政企分开的原则，是否在淡化政府的全能主义色彩”。

　　“淡化全能型政府色彩”

　　《21世纪》：在中国这30多年来的7轮政府改革中，机构改革和政府职能转变密切相关，但每一次改革的侧重点又不一样，那么机构改革和政府职能转变这二者之间究竟是什么关系？

　　燕继荣：机构改革与政府职能调整紧密相关，但又是两件事情。机构改革主要体现为政府机构设置的变更，诸如“大部制”或“小部制”，“大政府”或“小政府”，机构的精简或创立，机构的拆分或合并等。中国之前的政府改革经历了机构精简又扩展、扩展了以后再精简的过程，反复若干次。当然，机构改革或调整的目的是为了更好地履行职能。原来计划经济体制下，政府职能大部分都属于计划管理，甚至很多属于包办式的计划管理。市场化改革以后，提出一个重要要求，就是政府要转变职能——从计划管理转变为提供更多的公共服务和公共管理。因此，职能转变主要体现为政府职能的变化，它要求重新界定政府到底要干什么、为谁干和怎么干的问题。

　　现在的基本共识是，政府该做的是提供公共管理和公共服务，包括提供法治秩序、必要的公共管理、社会保障和公共服务。要履行好这种职责，要求政府转换角色，从亲力亲为的全能包办角色，转换为提供制度平台和管理服务的扶持和辅助角色。就如唱戏演出，原来，政府不仅搭台，提供演出设备，还要当编剧、导演；很多时候，政府还要组织演员，或者索性自己当演员，亲自登台表演；甚至演出没有观众，或者担心观众口味不好，政府还要组织观众，或者索性自己拉了人安坐台下实行“参与式观看”。

　　观察中国现实，政府自己去组织社会生活、组织经济生活、组织文化生活的现象比比皆是。如果民间没有能力和力量来组织社会、经济、文化生活，那由政府出面主导和带动一下，算作示范，也可以理解；如果民间具备能力和力量，而且具有强烈愿望的时候，政府还要主导和包办，那就不可思议。

　　许多研究认为，中国政府是一个全能型政府，它不仅是一个管理者，而且是一个组织者，一切都是政府一手组织和操办的。实际上，党和政府这样的单一组织，不可能满足多样化的社会生活需求；真正的社会生活，其实不单单是政府和政党组织的生活，还应该包括而且甚至主要就是民间自发组织的社会生活。多样化的社会生活需求与单一化的组织机制，这恐怕是今天中国社会的基本矛盾。

　　理论和经验都说明，政府改革重在转变职能，而转变职能的主要任务就是淡化全能型政府色彩。所以，我们评价政府改革的时候，机构改革不是重要的依据，重要的是看它是否坚持了管办分离、政企分开的原则，是否在淡化政府的全能主义色彩。

　　管办分开、政企分离，实际上在一定程度上就是转变职能：政府不再亲力亲为，而是转变为提供法制制度的框架和提供公共管理与公共服务。这里，最大的公共服务就是社会福利保障。因此，建立健全社会福利保障体系，是以职能转变为导向的政府改革的方向。

　　中国政府职能转变的改革以前也做过很多次，大方向没错，但重要的是，政府职能一直没有完全转变过来。所以，政府职能转变还需要继续推进。

　　《21世纪》：无论是政府的职能转变还是机构改革，都可以看作政府厘清与市场、与社会的关系，寻找政府边界，但确定政府边界的是政府自身，这是否是一个悖论？

　　燕继荣：从一定意义上说，这确实是一个悖论，不容易破除。只能通过社会、企业的发展，以公共需求来倒逼政府改革。但无论如何，最终总要转变成政府的行动，没有政府的配合，转变职能很难实现。政府中的改革派，可能是破解这个悖论的重要因素。

　　“政府投资应退出民间能投资的领域”

　　《21世纪》：这一轮中央政府职能转变，将行政审批作为突破口，原因是什么？未来政府职能转变还需如何推进？

　　燕继荣：仅从策略上考虑，行政审批改革可能相对容易推进。像国有企业改革等经济领域的一些重大改革，涉及到更关键的一些问题，但也很棘手。

　　接下来的政府职能转变，首先，行政审批一定要尽可能放弃和减少。因为行政审批属于事前管理、计划管理的手段，需要改为事中和事后管理。

　　第二，政府公共服务窗口必须要强化，并且要固定化、制度化，因为这是改变政府管理模式的一个手段。

　　第三，社会保障、社会福利这种公共服务，必须要确立起来，而且要尽可能普遍化和均等化。当然，这肯定是一项长期任务。

　　第四，充实基层社区的公共服务和管理的供给。因为民众的公共服务需求大部分都在这个层面，而原有的体制重点不是放在这个层面。

　　第五，社会建设。社会建设包括社区建设、社团建设、公共服务社会化，并要形成竞争机制——要改善基层的公共服务质量，没有竞争显然不行。

　　《21世纪》：政府想厘清与市场的边界，在经济领域，政府转变职能还需做出哪些改革？

　　燕继荣：转变政府在经济领域方面的职能，国企改革非常必要，垄断一定要打破，要为民企和民资让路。此外，政府的行为方式在相当程度上决定了经济增长方式，因此，必须规范政府行为，特别是控制政府的收支。这是经济领域政府职能转变的关键。另外，项目投资、土地审批、产能管理，肯定应该纳入改革范畴。经济领域，存在大量政府投入拉动经济增长，现在显然不能这样做。转变政府职能在于，民间能投资的，政府投资就应退出。最后，政府也要为企业和社会的自主创新提供政策支持，做好服务。经济竞争说到底就是创新动力的竞争。

　　只有政府职能转变没有机构改革也可能失败

　　《21世纪》：你将政府向社会购买服务视作政府职能转变的重要任务，但是，即便是一些改革走得比较快的地方，提供服务的绝大多数主体也是官办的行业协会之类的机构，民办机构只是点缀。

　　燕继荣：其实，不管是官办社会组织还是民办社会组织，关键不在于谁办，而在于是否存在竞争。竞争就要引入公平的评比淘汰机制，否则，即便是民办社会组织也有可能与政府结盟腐败，以获得政府的服务采购。

　　《21世纪》：在政府职能转变过程中，如果不进行相应的机构改革，是否可能出现这样的结果，这些机构的再次重新自我授权、从而改革回潮？

　　燕继荣：确实有这个问题。比如，中国的很多开发区都探索出了精简高效的一套行政制度，但近些年很多开发区的这套制度在与原有行政机构的对接中，反被矫正过来，体制复归到原有的那套大而全的制度。这也说明，如果只有政府职能转变，而没有相应的机构改革，整个改革也可能失败。

　　《21世纪》：无论是政府职能转变还是机构改革，从手段上来讲，都必须管好“钱袋子”和“官帽子”，但近几次的政府改革，涉及这方面的似乎不多。

　　燕继荣：要管住政府的“钱袋子”，就会涉及到政府体制方面的一些改革，甚至不仅仅是行政体制的改革了。因为这涉及到政府体制改革其他权力——人大、政协对行政机构的监督。