《决策》杂志2014年第四期封面

　　策划人语：

　　安徽一直是农村土地制度改革的先行者和积极的探索者。

　　十八届三中全会召开后，安徽启动农村综合改革示范试点，在6大方面的改革内容中，农村土地制度改革成为最受关注的焦点。

　　围绕农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地这“三块地”的改革，安徽选择以农村土地承包经营权确权登记颁证作为突破口和切入点。随之而来的，将是土地流转、土地交易市场、土地股份合作社等一系列更深入的改革推进，以及体制机制上的创新。

　　土地制度改革是一项牵涉面广、利益关系复杂的系统改革。安徽的改革路径如何选择？实际操作中会遇到哪些亟待破解的难题？改革红利的释放方向在哪里？先行试点探索出了哪些经验……

　　带着这些问题出发，《决策》杂志记者踏上了早春的田垄，一方面是记录下正在推进的改革实践，同时把对改革的深度思考进行多层面的呈现。

　　原标题：含山示范试点调查

　　《决策》杂志记者：王运宝

　　3月12日，含山县深化农村综合改革示范试点暨农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员大会召开，此次会议的参会者包括最基层的村党支部书记和村会计。

　　安徽农村综合改革的突破口，是发给农民的一本土地承包经营权证。

　　会议召开时，在县城5公里外的环峰镇张公社区，安徽省种粮标兵裴善华在自己流转的1500亩土地上春耕生产。包括老裴在内，涉及含山县9.6万多农户的一场深刻改革，在早春三月开始。

　　含山是安徽省深化农村综合改革20个试点县之一。2013年11月，安徽省下发《深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，部署包括农村土地制度改革在内的6大方面改革。

　　作为改革示范试点的含山，是如何启动改革的？将在哪些方面进行探索？对改革进度的谋划又是怎样的？

　　《决策》杂志记者走进含山，在与党政决策者、政府部门负责人的对话中，以及行走田间地头的采访中，触摸改革即将催生的变化。

　　而这一次农村综合改革全面推开的第一步，是发给农户的一本证。

　　发放“土地身份证”

　　“这次确权登记颁证就是给土地‘上户口’，给承包户发放‘土地身份证’。”含山县委书记卞建秋在动员大会上，面对参会的600多人，形象地解读农村综合改革第一步的意义。

　　安徽是全国最早开展确权登记试点的省份之一，从2008年就已开始。含山县仙踪镇的岗胡村，是农业部确定的试点之一，已积累了丰富的操作经验。

　　在前期试点的基础上，再结合安徽省对确权颁证工作的要求，含山将整个流程分为17道基本步骤。为能够顺利推进，含山县农委主任、含山县深化农村综合改革示范试点工作领导小组办公室主任叶声桃，在动员大会上一条一条地解释操作流程。

　　根据工作部署，含山从2014年3月到2015年3月，按照5个时间段分步实施，力争用1年时间完成全县50万亩农村土地承包经营权确权颁证。卞建秋告诉《决策》：“农村土地承包经营权确权是农村综合改革的基础，承包地块、面积、合同、经营权证书‘四到户’，既能依法赋予农民更加充分而有保障的权利，又能促进土地有序流转，达到‘定地、定权、定心’的目的。”

　　《决策》杂志记者了解到，为保证确权登记工作的准确性，将采用高科技手段，以航空遥感资料为基础，由专业技术队伍解译纠偏后的航空影像图作为调查底图。如果在现场指界过程中，发现与底图不符或出入较大有疑问的，专业测绘队伍将运用GPS、全站仪等测量工具进行完善，最终形成与现状一致的地块图。

　　图表由承包人签字确认后，进行二轮公示，公示时间不少于7天。在没有疑问后，含山县政府统一印制农村土地承包经营权证书。

　　17道程序的完成可谓“细节决定成败”。首先，此次土地确权不是对二轮土地承包推倒重来，另起炉灶，即“不是重新分地”，而是对农户承包土地财产权的确认和保护。其次，如果实测面积与二轮土地承包面积不相符怎么办？含山县将本着“尊重历史、面对现实、民主协商、保持稳定”的原则，按实际测量面积登记颁证。对于原地界已不清的，可以“确权确股不确地”，同时，严禁将集体土地登记到个人名下。

　　此次确权颁证，含山全县9.6万户要按步骤顺利完成，量大面广，钱从哪里来？

　　从含山前期的试点和操作来看，主要的成本构成是测绘费、图表纸张费、印刷费、各种资料费、证书印制费等，测算17道步骤全部完成，一亩地在15-20元。以含山50万亩计算，需要近1000万元。在经费来源上，安徽已明确省级财政每亩补助5元钱，含山县镇两级财政设立专项资金，同时争取马鞍山市的财政资金支持。而且，还有一条明确规定，不增加村级负担，不向农民征收任何费用。

　　为节约成本，含山已确定采用招投标的方式，公开招标有资质的专业测绘公司。

　　培养市场“细胞”

　　“确权登记颁证完成之后，农村土地流转过程中，每家每户只要把证书拿出来，全都标注的很清楚，这是给农户‘吃定心丸’，可以有效减少流转中发生的争议。”叶声桃告诉《决策》，“这样能更好地培育新型农业经营主体，适度规模经营是方向，能解决谁来种地、怎样种地的问题。”

　　改革就是创新和探索，改革的方向是让农民增加实惠，增加土地的财产收益。

　　土地承包经营权流转，是农村土地制度改革的“第一块地”。在含山的土地流转上，裴善华代表一类，大平油脂公司代表另一类。该企业在含山共流转3万亩土地，每亩地流转费600元一年。大平公司把3万亩土地分成70个管理模块，实行统一管理、统一生产资料、统一种子、统一收购。按照每亩一年350元的纯收入计算，一个300亩管理模块一年的收入在10万元。

　　除了像裴善华、大平油脂公司这样的土地流转外，一个更加引人关注的创新是土地信托。

　　2月24日，中信信托公司董事长蒲坚与含山大平粮油公司签订信托合同，该信托合同涉及2.66万亩农村土地承包经营权流转。这是中信信托的第四单土地流转项目，也是单笔流转面积最大的业务。“跟中信信托合作，把土地承包经营权变成一种信托产品，将土地承包经营权证券化、金融化，是土地流转中的一种模式探索，这是与一般意义上的土地流转不一样的地方。”卞建秋说。

　　另一个改革探索，是成立土地股份合作社。含山县副县长黄维平告诉《决策》：“我们分别选择昭关镇、铜闸镇的两个村创建土地股份合作社，制定合作社章程，建立完善法人治理结构。”实际上，早在20个试点县之前，2011年9月，宁国已率先成立土地股份合作社，“地权变股权，农民变股东；有地不种地，收益靠分红”，成为精炼的概括。实践表明，成立土地股份合作社后，农户一般可以获得“三金”收益：租金、薪金和股金。

　　“农村土地股份合作社是培养一个市场细胞。”安徽省国土资源厅调控监测处处长黄发儒分析说：“走土地股份合作社的模式，是比较好的探索。一是确保农民‘带权进城’，二是法律上的权利义务确定下来后，才能更好地参与市场要素的分配，这也为城乡统一的土地交易市场打下基础。”

　　而土地交易市场也是此次改革的重点之一，含山计划在2014年10月，挂牌成立土地交易中心，力争2015年底实现全程在线交易。届时，农村集体建设用地、宅基地、土地承包经营权、林地使用权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，纳入城乡统一的土地交易市场。

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