国资改革：带着希望出发
本刊记者 夏自钊
10.4万户，55.5万亿元资产总额，19.5万亿元营业收入，1935.5万职工。
这是财政部企业司7月28日公布的截至2013年底地方国企的“家底”，也是我国首次对外公布国企“家底”。这个资产总额相当于2013年第一经济大省广东省国内生产总值的9倍。
经过1998年以来的深化改革，加入WTO后外部压力倒逼的规范化改制，在不断融入全球经济体系的进程中，国有资本得到前所未有的扩张。在这样的数字和形势面前，此轮改革的战略内涵与以往已大不相同。
十八届三中全会《决定》首次提出，“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这短短60余字，是本轮改革的亮点和关键。
从管资产到管资本，一字之差的背后是什么？国有资本投资运营公司又是一个什么样的新生事物？围绕国资改革，从国企的角度说，希望增强国有经济的活力、控制力、影响力；从民营经济的角度看，希望能获得平等参与的机会，实现“国民共进”。
不管是对地方政府、国有企业还是非公经济来说，改革都是红利。只要有红利，就要带着希望出发。
“从深井到大海”
7月10日晚间，牵动地方政府、股市、数万员工的江淮汽车重组预案终于发布。江淮汽车拟通过发行股份的方式吸收合并江汽集团，从而实现江汽集团整体上市。作为安徽省国资改革的试点之一，通过引进战略投资者和实施管理层持股推进股权多元化改革，符合当前国有企业混合所有制改革的政策导向。重组完成后，江淮汽车的实际控制人仍为安徽省国资委。
从这个改革试点中，我们能发现多个方面的变化。从管资产到管资本，首先是方法上的创新，意味着过去十年以“控制力、保值增值”为核心的改革取向，已到了改弦更张之时。其次，是思想认识上的创新，表明改革的指导思想已从“做大做强国有企业”转变为“发挥国有资本的战略性引导作用”。可以说，本轮改革从核心上说已不仅是国企改革，而是国资改革。
为何如此强调“管资本”？采访中，大家一致认为，管资本就是把资本做活起来，使国有资本证券化、可流动；国有资产实现形式由实物形态的国有企业，转变为价值形态的资本。一个“活”字是当前深化国资国企改革的关键。
“资本流动就是要避免深井效应，所谓深井效应，就是企业家像农民一样在家挖井，挖了十几年，越挖越深，感觉是付出很多劳动，积满了很多水。但企业家只顾自家的一亩三分地，那么多的水不能横向流动，不能入江入海，起不了更大的带动作用。”一位长期观察国资国企改革的政府人士告诉《决策》。
在他看来，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公经济严重的挤出；另一方面，在新兴产业发展、中小企业融资、重要基础设施，以及社会保障等领域，国有资本的作用还没有充分发挥，一些地方政府不得不再建政府“融资平台”，造成大量政府性债务。
在这种情况下，国有企业做强做大与国有资本应发挥战略性功能之间，已形成某种矛盾。而实现资本流动是有效破解的办法，一方面可避免“内部人控制”；同时，将国有资本整合到投资运营平台后，可以实现有序进退，即退出一般性领域，进入基础性、战略性领域，更好地发挥国有资本的控制力。
2014年6月，亳州市整合除古井集团外的所有亳州市属国有企业，成立建安投资控股集团有限公司，该集团整合后总资产670多亿元，下属37家企业，原先的亳州市建投、公交等6家国有公司股东，全部由亳州市国资委变更为建安控股。亳州市的这次大手笔运作，引起各界关注，也是国有资本投资运营的一次实践。
按照改革的制度设计，国有资本投资运营平台将负责运营国有资本、管理国有股权，以国有资本价值最大化为目标，对出资企业仅按照出资比例履行股东职责。简言之，就是政府不再具体管企业，只通过平台管资本和履行出资人职责。该平台的性质为企业法人，完全市场化运作，政府对其考核的唯一指标是国有资本的保值增值。
记者梳理业已出台的地方国资国企改革意见发现，各地对国有资本投资运营平台的定位大致有四个：一是实现政府战略意图的重大转型升级项目和公共服务项目的投资平台；二是以市场化方式进行资本运作的投融资平台；三是实现国有资本有序进退的产业整合平台；四是促进战略性新兴产业发展的创业投资平台。
毫无疑问，这四个功能目前正是地方政府迫切需要补齐的经济治理短板。国有资本投资运营平台如能有效运转，将不仅从根本上改变目前低效的国资管理模式，还将给地方政府的经济治理带来乘数效应。
“关键的一招”
“上海已经到了不改革创新就不能前进的阶段！”2013年12月17日，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在上海深化国资改革工作会议上疾呼。国资国企是上海最大的存量资源，在韩正看来，深化国资国企改革是增强上海经济活力的必由之路。
上海不仅是最早出台改革意见的国资重镇，改革动作也最为密集。2014年以来，上海的分类监管、差异化重组、混合所有制改革、国企上市、引进战略投资者等改革举措，频繁见诸报端，成为国资改革样本的重要标志。
本轮改革的关键是管资本，上海在改革的广度上不可谓不宽，几乎在所有领域开展了试点。下一步，上海将在深度上做文章。其实，早在今年3月份，韩正在上海市国资委调研时早已指出：“国资流动平台建设是具有战略意义、长远作用的基础性改革，国资改革探索了很多年，终于找到了一条正确的道路，平台是关键的一招。”
回望上海的历次改革，其特点是步步为营、稳扎稳打。在上半年各领域开展的改革打下良好的舆论基础和制度基础后，7月初，韩正表示“下半场要更精彩”，“要抓住关键，实质性启动国资流动平台”。
按照计划，上海要建立“一对多”的国资流动平台，在未来几年内形成2到3家充分发挥投融资和国资流动平台功能的资本运营公司。其中，至少有一家将在今年进行实质性运转。本刊记者了解到，国资流动平台之一上海国盛集团已被要求在9月底前完成内部的整合清理。目前，集团旗下相关资产的剥离工作正在推进。据悉，另一个重点发展的平台，将是上海国际集团。
同为国资重镇的重庆，又有哪些亮点呢？十八届三中全会决定公布后一周，国务委员王勇即赴重庆调研国资国企改革，这是全国首站。王勇表示，多年来重庆国企在探索中发展，“有理论有实践，为全国地方国企改革竖立了旗帜、样板”。
在2003年，重庆国有资产总额仅为1700亿元，但在“八大投”的运作下，而今重庆的国有资产总额近2万亿元之巨。2003年是个重要的时间节点，“资本运作高手”黄奇帆以副市长身份兼任重庆市国资委主任，全国闻名的“八大投”即是他的得意之作。
在黄奇帆看来，新形势下重庆国企改革的核心，是资本的重组，建立资本的市场化补充机制，形成生生不息的资本循环。在重庆最新的国资国企改革部署中，部分合适的国企集团将转化为巴菲特式、淡马锡式，或是中投式的投资公司。
渝富资产和“八大投”中的重庆地产集团已被黄奇帆圈定，目前正在进行债务清零和调整投资方向，一旦转型为投资类公司，两家企业以后就只做股权投资、做战略投资者。届时，“不管国内企业还是境外企业，不管是国企还是民营，什么有前景就投哪儿，什么产业运作规范就投哪儿。”黄奇帆表示。
相对于上海、重庆的国资运作，广东最为优质的国企格力集团，则代表了另外一个向度。
2006年以来，格力电器先后经历了股权分置改革、股权转让、通过资本市场减持、三轮管理层股权激励和两次增发，渐进式地实现了格力电器股权的多元化。格力集团和格力地产合计持有格力电器的股份，从最初的58.66%逐渐下降到不足20%。尽管格力电器的大股东还是国资，但其股权结构已经非常分散，更接近一家真正的公众公司，大股东已不再具有完全意义上的话语权。
多元化的股权结构，使得格力电器在2012年5月召开的股东大会上，阻止了珠海国资委空降的政府官员进入公司，成为当年资本市场的标志性事件。格力电器前十名股东中，机构投资者占到七家，股权分散，使得中小投资者有了发声的机会。
同样是家电行业，合肥三洋的改革，被外界视为地方国资改革的标杆性案例。
7月30日，证监会发行委审核通过合肥三洋公司非公开发行股票的申请。此次定向增发后，美国白色家电巨头惠而浦控股51%，为第一大股东和实际控股人；合肥市国资委由33.57%下降为23.34%，变为第二大股东，这标志着上市公司合肥三洋由国有企业变身为外企。合肥市国资委表示，引入惠而浦的做法，是合肥市国企改革的一部分，目的是通过国有企业战略性重组，引领产业升级。
期待原则性与操作性并行
“看起来很美”，这是目前各界对地方国资国企改革的总体印象。
截至8月初，各省市都已大篇幅宣布启动国资国企改革。但绝大多数还停留在文件层面，表面上很热闹，实质性改革尚未深入展开。在不少官员和学者看来，现在的地方国资国企改革，更多只是一个“概念版”。
眼下，民营企业“混入”国企的案例，比如北京弘毅投资公司，仍然是少数。8月初，广东佛山市关于混合所有制的人大代表调研会上，广东昭信企业集团有限公司董事长梁凤仪说：“我最关心的是，如何在发展混合所有制中实现多赢？如何保证企业‘上对花轿嫁对郎’?”这两个疑问，反映出对改革推进的某种担忧。
前不久，有几个省的国资委派人到经济大省江苏取经，某财经媒体以“非公开身份”方式得以旁听部分议程并参与讨论。该媒体获悉，江苏省国资国企改革方案，虽由省国资委拿出底稿，但经过了规定性的“程序”后，“越改越原则，越改越概念”。
此前在今年5月，中国发展论坛上有一个主题为国企混合所有制改革的分论坛，与会的多位竞争类国企的领导人认为，国企改革虽然热议，但对几个关键问题，政府仍然没有给出明确说法。
比如，需要明确哪些行业可以混合，哪些不可以混，股权比例的红线在哪里？其次，职业经理人持股能否放开、股权怎么定价？第三，国有资产流失的大棒始终悬在空中。
的确，高层迄今尚未出台国企改制的顶层路线图：谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守51%底线)。虽然国务院国资委在7月启动了四项改革试点，但纵观中央到地方的改革方案，都缺少操作性的细则。
从改革的宏观背景上看，十八届三中全会《决定》出来后，高层在不同场合多次强调中央大政方针的严肃性和统一性，地方不可抢跑越线。记者也获悉在4月份，中央文件再次提出国资国企改革要注重顶层设计，要等中央的总调子出来后再推进。在这样的大背景下，地方国资国企改革的步伐就不会有原先预想的那么快，只是一些原则性、指导性文件的发布。
与此同时，2014年以来，“稳增长、微刺激”成了热门语汇。7月29日，中央政治局会议公报最引人关注的表述，无疑是对经济增长速度的强调。公报全文1317个字，其中专门论述如何正确看待经济增长速度的，多达212个字。
采访中，记者还了解到，稳增长是国资国企改革方案出台前，中央企业的主要任务，后续将推出一批重大建设项目尤其是基础建设项目。在各地稳增长的行动中，国企承担了“挑大梁”的角色。
在这样的宏观背景下，地方国资国企改革从文件落到实处，尚需一段时日。目前，不管是地方国资总量最大的上海，还是经济总量最大的广东，均以改革试点为主，而非贸然推进。
链接：国企改革35年
2013年11月，十八届三中全会提出了新一轮改革蓝图。从1978年开始，35年弹指一挥间，国企改革作为经济体制改革的中心环节，在深度和广度上不断向前推进。
1978—1983年，放权让利
改革起点是1978年，当时的国企只是一个指令性计划的执行者，利润上交财政、亏损由财政补贴。十一届三中全会后，国企改革进入初期的放权让利阶段，试图在计划经济框架内，通过放权让利来增强企业活力。自主权的扩大和利润留成制度的实行，激活了国企的盈利意识和发展意识，为逐步适应市场竞争初步奠定了基础。但这一时期计划经济体制仍居主导地位，大部分商品的价格和企业的生产经营活动仍受指令性计划的控制，市场体系尚属萌芽状态。
1984—1992年，两权分离
十二届三中全会以后，经济体制改革的中心环节是搞活国营大中型企业。依据有计划的商品经济理论，该阶段国有企业进行了以“两权”分离为特征的改革。在所有权与经营权分离的条件下，出现了承包经营责任制、租赁制、资产经营责任制、税利分流以及股份制试点，探索搞活企业的多种经营方式。从此，国企改革从经营权层面逐步向所有权层面过渡。到1992年，十四大确定改革的目标是建立市场经济体制，国企巨轮正式试水市场化大潮。
1993—2002年，建立现代企业制度
围绕十四届三中全会提出的十六字方针，国企改革进入建立现代企业制度的轨道。1994年以后，国企开始建立现代企业制度试点。1997年9月，十五大对国有企业改革进一步做出重大部署，提出“公有制实现形式可以而且应当多元化”，“要从战略上调整国有经济布局”。“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的。”按照对国有经济进行战略性调整、对国有企业进行战略性改组的方针，通过重组上市、债转股、下岗分流、加强企业技术进步和领导班子建设等手段，一大批国有企业竞争力明显提高，同时一批长期亏损、扭亏无望的特困企业退出了市场。
2003—2012年，国资管理改革新阶段
十六大和十六届三中全会相继指出：“调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。”2003年4月，国务院国资委成立，履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，开始建立国有资产所有者的权利、义务和责任的统一，管资产与管人、管事相结合的新制度。随后，各省市的地方国资委相继成立，从体制上确定和加强所有者或出资人的职能。在机构设置上，实现了政资分开、政企分开，弱化了过去行政部门对企业的干预。同时，国有资产监管得到切实加强，各级国资委推动所属企业的调整重组，央企户数从196户减少到113户，资产总额从8.09万亿增长到31.2万亿元。国企的经济实力在这10年显著增强，世界500强中，出现越来越多的国企身影。
2013年——
十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。从管资产到管资本，围绕增强国有经济活力、控制力、影响力的改革，进入新阶段。
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