争议国资委
本刊记者 王运宝
在现有的的国资委——国有企业两层架构中，再加入一个中间层国有资本投资运营公司，会发生什么样的改变？
目前，这种三层结构已被多个省市写入改革方案，国资委的监管体制机制也将随之发生深刻变化。2003年以来，国务院国资委和各地方国资委的成立，是一个重要的节点性事件。
但随着国资改革推向深入，国资委却迎来更多的争论，甚至有种观点认为，国资委的存在，恰是下一个十年国资改革的天然障碍。
实际上，围绕国资委的争论，11年来从没有停止过，特别是每当进入国企改革的关键时刻，争议更会随之增加。不可否认的是，全面深化国资国企改革，国资委自身的改革是绕不开的坎。
“特”在哪里
7月14日，是浙江省国资委成立10周年的日子。从当日起，浙江省国资委决定为即将拉开的改革进行造势。作为中国民营经济最发达地区的国资委，其改革举动更受外界瞩目。
从2003年开始，包括浙江在内的省、市级地方国资委，按照党的十六大确立的原则，代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，建立管人、管事、管资产相结合的国有资产管理体制。
根据机构设立的正式表述，国务院国有资产监督管理委员会(通称国资委)是国务院直属正部级特设机构，国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。国务院国资委的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。由于这是一项重大的制度改革创新，第一任国资委主任李荣融甫一上任，即感受到了肩头担子之重，他在日后描述当时工作压力时说：“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性，极具探索性。”
11年来，国务院和省、市国资委的工作成效有目共睹。截至2013年12月，全国国企资产总额达到104万亿元，成为中国经济的脊梁。但另一方面，在管人、管事、管资产的监管体制下，国资委直接干预企业经营管理及人事的做法，引起越来越多的争论。
采访中，大多数人的观点认为，国资委应当成为规则的制定者和监管者，而非直接参与者，国资委不应该既监督又直接参与管理，甚至主导企业的重大决策。一位央企高管曾这样描述说：“国资委如果仅是监管机构，职责就是政策制定与监管，像证监会一样做裁判员；如果仅是出资人代表，职责就是派遣董事进入董事会。但现在国资委给我们的感觉是，一方面站在国家高度上制定宏观的行业政策，一方面通过管住央企的高管直接介入企业管理。”
在外界眼里，国资委职能模糊。李荣融曾表示，他卸任后最担心的问题是政企再次合一：“有些领导对国资委这个特设机构‘特设’在哪里，还是不清楚。”
如今，国资委“出资人”和“监管者”角色定位的混淆与矛盾依旧存在。而且，从管资产到管资本的角色转变，又对国资委提出了新挑战。国务院国资委研究中心原主任李保民分析说：“国资委是中国国资改革的一种独特探索，现在我们要回答‘特’在哪里的问题。国务院国资委是正部级特设机构，‘机构’这个词非常巧，没有说是行政部门、事业单位、企业法人，但到底‘特’在哪里，要探索。”
中国政法大学教授李曙光是《企业国有资产法》的起草成员之一，他认为国资委成立之初就存在缺陷，一方面是解决国有资产具体出资人的空缺问题；另一方面，在于结束当时国有资产管理上“五龙治水”的混乱状态。这种双重目标导致日后国资委职能定位的模糊。
以十八届三中全会为标志，新一轮改革明确以管资本为主，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这无疑使国资委处于一个亟待变革的位置上。
由此可见，现有的国资管理体制甚至国资委本身，都面临着改革的挑战。国务院国资委全面深化改革领导小组办公室主任彭华岗称，国资监管从“管资产”向“管资本”转变，意味着国资委监管角色定位将随之改变，一个形象的比喻是，从“婆婆”到“老板”。
是否纵向再延伸
自从2013年11月全面深化改革的内容正式公布后，“国有资本投资运营公司”成为上榜频次颇高的一个热词，也预示了对国有企业的理解，迎来一次升级。根据这种新的模式设计，在目前的国资委、国有企业之间，将会加入一个国有资本投资运营公司，从而形成国资委——国有资本投资运营公司——国有企业三个层级的纵向关系。
对于这种新的纵向关系，上海国资运营研究院秘书长罗新宇表示，国资改革要实现三层架构，即国资委、平台、企业。国资委相当于裁判、国资运营平台是领队、企业是运动员，彼此是平等关系而非上下级关系。其中，国资委对干部、日常事务的管理权限不变，平台仅负责股权管理和运作，不参与企业内部管理，不干预企业生产运营。在这种情况下，“国有”的掌控力体现在对资本的掌控力上。
复旦大学企业研究所所长张晖明分析说：“这实际上不只是打造一个平台问题，而是要重新理解行政层级隶属与资产管理之间的关系，这个有难度。但建立国资流动平台以深化完善国资监管体系的方向是对的。”而在地方改革方案中，四川、山东都提出要建立三级监管的运行机制。
这是一种新的纵向关系，同时还存在另一个纵向关系，即在现有的国务院、省、市三级国资委的架构之下，是否还要再向下延伸到县级？目前，各个地方的机构设置不一致，这个问题也随着改革的推进而引起关注。
实际上，早在2010年5月27日，全国县级国资监管体制改革现场会议，就在浙江义乌召开。这标志着原先的三级国资监管体系，开始向“第四级”延伸。
义乌在当时成为全国学习的榜样，山东省在2012年还曾专门出台建立县级国资监管机构的文件。
从发展过程来看，“义乌模式”是经过10多年探索之后形成的。
在2000年时，义乌将原属财政局的国资经营公司改组为国有资产投资控股公司，开始对经营性国有资产实行集中管理。2006年，又成立了国资办，统筹协调国资监管体制和国企改革发展的各项工作。2006年，义乌单独成立国有资产管理办公室(国资办)，为市政府直属正科级行政机构，代表市政府履行出资人职责。
2009年3月，义乌启动新一轮国资监管体制改革，正式挂牌成立国有资产监督管理局。同年4月17日，义乌对国资布局再作调整。在对市属国有资产进行重新优化组合的基础上，成立国有资产经营公司、恒大开发公司、交通发展公司和公用事业公司等四大市属国资公司，改变了原来24家国有企业各自发展的分散局面。
至此，义乌基本确立了“国资局——国资公司——企业”三层国资监管架构，形成了全面覆盖。“义乌的经验告诉我们，集中监管比分散监管要好，监管范围大比监管范围小要好，有利于资源配置效率提高。”国务院国资委副主任黄淑和说。
那么，全国各地是否都要仿照“义乌模式”？
根据本刊记者统计发现，目前的县级政府国资局，大多数是跟财政局合在一起。采访中多数人认为，现在的国有资产管理体制主要是中央、省、市三级监管机构，县级国有资产总量少，县级国有企业的主要任务是退出。而且，义乌市国资监管体制的新模式，并非对所有县级国资都适用，这与一个县域的经济水平和国资总量达到一定标准有直接关系。
未来的走向是什么？目前还没有定论，只能在改革的逐步推进中寻找答案。
全覆盖还是分类管
7月，杭州市国资统一监管体制实现重大突破，除了不包括宣传口的经营性国有资产外，国资统一监管大格局基本形成。
不仅仅是杭州，北京、天津、上海、重庆四个直辖市，除了把经营性资产交给国资委监管，还把金融资产、行政事业单位的国有资产等都交给国资委监管，采取“大授权”的模式。其中，北京市属金融类企业，大部分是市国资委直接监管的混合所有制企业。“国有企业改革取得成功的关键，在于体制上的创新，地方国资委的监管范围，要逐步实现全覆盖。”黄淑和说。
由此，引发一个深层次问题，即国资委的监管范围，会不会在改革中发生变化？自2012年以来，金融国资委、文化国资委一直是各方关注的焦点话题之一。
目前，人们通常把监管国有实体企业的国资委称为“产业国资委”。与之相对应，数额庞大的国有金融资产如何优化管理，以及国有大型金融机构如何深化改革，需不需要一个“金融国资委”？
按当下体制，从中央到地方，庞大的金融资产仍处于多头管理的状态：财政部、央行、银监会、证监会、保监会，从各自不同的立场“既管钱，也管事，还管人”，显然不符合“裁判和运动员要分开”的市场起决定性作用的原则。
这正是构建“金融国资委”的客观需求。按照制度设计的一种理想状态，让其对国有金融资产保值增值负责，通过董事会对金融机构的重大决策和战略方向施加影响，而将日常的具体金融业务交还给市场和企业；同时，强化“一行三会”的监管人定位，从而释放金融机构的市场活力。
支持“金融国资委”建立的观点认为，目前的地方金融改革探索，仅仅是激活金融体系“毛细血管”，而建立“金融国资委”，则是疏导国家金融系统的“主动脉”，是让金融血液有效促进经济肌肉与骨骼成长的必要手段。中信集团企业文化总监、经济学家李才元认为，“金融国资委”的筹办，是理顺国民经济体系中虚拟资本与产业资本不协调的必要步骤之一。
过去10年，通过引进战略投资者、股份化改制，进而上市，国内大型金融机构转变为全球化的公众公司，在公司治理层面已经市场化。如果新成立一个监管机构，变成处处伸手、事事过问的“婆婆”，对市场行为干预过多，反而会窒息金融机构的自主性。这是质疑“金融国资委”的主要声音。
因此，是否成立“金融国资委”来创新监管体制的争议，还将随着新一轮国资改革的深入而存在。与此同时，另一个关于“文化国资委”的争议，也在上演。
7月，关于江苏凤凰出版集团进行国资改革试点的消息，备受关注。因为从地方国资改革的方案中，尚没有关于文化企业改革的内容。这家排名全国第一方阵的文化集团进行改革，具有破冰的意义。
如果扩展到中央和各省、市，都成立了规模巨大的文化国有集团，它们的改革将会如何推进？
2012年6月18日，全国首家省级国有文化资产监管机构——北京市国有文化资产监督管理办公室(以下简称“文资办”)正式挂牌成立。北京市“文资办”为正局级单位，列入北京市政府直属机构序列。
北京市“文资办”成立后，履行国有文化资产出资人职责，按照“管人、管事、管资产、管导向”相结合，确保国有文化资产保值增值，推进所监管文化企事业单位改革重组，建立现代企业制度；负责文化投资、资本运作，打造文化“航母”，促进文化产业发展。
北京的探索，为全国范围内“文化国资委”的改革，提供了现实样本。但对整个北京市的国有资产来说，还是分类监管，不是完全意义上的“大授权”。其实在最新的杭州市统一监管中，也没有包括宣传口的经营性国资。
综合来看，新一轮的国资国企改革，必将是包含国资委本身在内的改革。其中关于国资委的功能和监管范围的走向是什么，都还处在探索阶段。
链接：发达国家的国有企业董事会与“黄金股”
经济发达国家的国有企业董事会主要采用两种模式：一种是单层制董事会模式，以美国为代表。董事会由执行董事和独立董事组成，董事会直接对股东负责，受委托履行所有者职能，有权选择或更换经理层，决定公司的战略举措。另一种是双层制模式，以德国为代表，基本制度按照“股东会-监事会-理事会”的组织架构设计。第一层董事会是监事会，监事会由股东会选举，监事及监事会代表股东的利益。第二层董事会是理事会，确切说是经理理事会，理事会由监事会选举，并对其进行监督。理事会作为执行委员会来经营管理公司。
“黄金股”的由来要追溯到英国1979年撒切尔政府上台后，推行的国有企业民营化。国有资产先后被出售，国有股份在国企中所占比例也陆续下降，最后都不具有控股权。问题随之而来，国有企业股份制改造后，政府如何持续对企业的经营管理进行干预和控制呢？倘若政府在关系国计民生、国家安全、能源资源等重大行业上失去掌控，将是一发不可收拾的局面。
聪明的英国人另辟蹊径，为自己想出一条退路。在转让国有股份的同时，发行由政府或财政部持有的“黄金股”，即特权优先股，并且制定相应章程。规定“黄金股”不干预企业经营决策，不参与企业分红，不承担企业从事生产经营过程中发生的一切民事责任，股份一般为象征性的1%。“黄金股”最关键的特殊权利，是重大决策的“一票否决权”。此项政策，好比古代中国的“尚方宝剑”，有着四两拨千斤的功能，成功反转政府话语权，成为守护国家利益的最后一道防线。
“黄金股”存在于欧洲很多国家，甚至影响着欧盟范围内大型企业的公司治理结构。在股权多元化与私有化的过程中，国家股经常未必在董事会中拥有过半数席位，政府就会通过“黄金股”来影响重要企业决策。很多世界著名企业中也有“黄金股”，例如葡萄牙电信、德国大众集团、西班牙国家电力公司、英国机场管理局、比利时天然气公司等。由“黄金股”带来的政府特权在某些情景下十分及时，尤其是在那些涉及提供公共服务的行业。
(范琦娟根据资料整理)
