将来如何民告官？
行政诉讼法首修：破解立案、审理、执行“三大难题”
行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，将进一步拓宽“民告官”的法律渠道，有助于解决中国行政诉讼制度长期存在的“立案难、审理难、执行难”问题，推进法治政府建设
文｜《小康》记者 曹伟 综合报道
152票赞成、0票反对、5票弃权。11月1日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。
这是十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来首次作出修改。
新修改的行政诉讼法如何破解“立案难、审理难、执行难”的问题？对于作为行政诉讼主体、客体以及主持诉讼活动本身的法院来说，新法的实施将给他们带来哪些变化？
扩大受理范围破解立案之难
2013年，“民告官”的行政诉讼案件立案数在近几年连续下降的情况下，又比2012年下降了5%，这是最高人民法院司法改革办公室主任贺小荣向外界公布的数字。北京市人大内务司法委员会日前发布的一项调研报告则显示，近三年北京市行政诉讼立案率连续下降，平均立案率仅为30%左右。
从以上数据不难看出，行政诉讼立案之难。
在贺小荣看来，行政诉讼是三大诉讼中受地方因素影响最大的诉讼。在行政诉讼中，为了地方利益、部门利益，打招呼、批条子、递材料干预司法个案的现象比较突出。而受访的多位基层法院行政庭法官也表示，很多行政诉讼案件原告诉状还没递到法院，政府部门“打招呼”的电话就打过来了。
新法首先扩大了受案范围，将对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为纳入了受案范围。
“对公民权利的保护不再仅限于人身权和财产权，是这部法在制度建设上的一个进步。”中国政法大学教授王敬波认为，进一步明确列举可诉行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。尤其是将拆迁、社会保障等老百姓最迫切期待解决的争议纳入可诉范围，具有重要意义。
此外，新法还增加了一个“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的兜底条款，一个“等”字为公民权利预留了“口子”。全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东认为，法律规定中用了一个“等”字，可以看出微言大义，即有一些其他的权利都可以进来，为未来扩大行政诉讼法律保护的范围提供制度空间。
那么问题来了，受案范围扩大了，但法院碍于行政机关的压力不立案怎么办？新法对此明确规定：行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
作为立案时的最后实施环节——递交诉状这个程序中，新法除规定书写起诉状确有困难的可口头起诉外，还明确法院在接到起诉状时对符合法律规定起诉条件的，应当登记立案。
“关于‘登记立案’的规定是按照四中全会精神连夜修改的。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，这对于立案难问题的解决有很大推动作用。
作为行政诉讼的主体，行政机关如何保障法律的贯彻和实施？对这个问题，国务院法制办副主任夏勇回应称，行政诉讼就是“民告官”，对各级行政机关来讲，首先要经得起“告”，这要求各级行政机关要切实进一步提高依法行政的水平。“此次修改扩大了法院受理行政诉讼案件的范围，行政机关要进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受法律的检验。”夏勇说。
夏勇指出，行政机关还要配合“告”。这次修法在加重行政机关应诉法律责任方面有一些硬性的规定，如行政机关不得干预阻碍法院受理行政案件、被诉行政机关负责人应当出庭应诉等。这就要求行政机关更加积极地配合、支持人民法院行使审判权，特别是行政机关内部要健全行政应诉的配套制度。
“对行政机关来讲，更重要的是要从源头上减少‘告’。”夏勇说，打官司对老百姓来讲是一件成本很高的事情。从根本上讲，行政机关还是要通过进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实维护好、发展好人民群众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预防和消解行政争议。
跨区法院保障诉讼实施
行政诉讼法审理，不能直接代行政机关作出具体行政决定，即使发现问题，也只能撤销原有行政行为，要求行政机关重新作出决定，但很多行政机关在败诉后依然作出原有或相似的行政决定，由此可见“审理难”与“执行难”。
新修改的行政诉讼法在立法目的中明确提出要解决行政争议，增加了调解制度，其中明确规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
“原来行政诉讼不能调解，现在规定有关行政赔偿、补偿等例外情形可以调解，这对于解决争议将起到重要作用。”北京大学法学院教授姜明安说，这就是说，对涉及赔偿、补偿、自由裁量的案件可以调解，为老百姓坐下来和政府部门协商解决纠纷提供了途径。
审理难的另一个方面就是行政诉讼案件受到的干预多。由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，民告官也就成了烫手山芋，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。
现实中，往往是告哪儿的政府就在哪儿的法院起诉，这一做法，难以避免地方保护，由此出现了“审判难”。因此，行政案件管辖制度的调整是法律修改的一大焦点。
这次行政诉讼法修改调整了法院的管辖，对告县政府的案件统一由中级法院来受理；经最高法院批准，高级法院可以确定若干人民法院跨行政区管辖行政案件；最高法院还可以对行政案件进行巡回审理，为了减少地方政府对行政审判的干预，新修改的行政诉讼法引入了集中管辖和提级管辖两种方式：一是规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件；二是对县级以上地方政府提起诉讼的案件，由中级法院管辖。
姜明安认为“跨区法院”的规定是此次修法最大的亮点。他对《小康》记者举例解释道：“北京高法可以指定北京海淀法院受理西城区、朝阳区的行政案件。原来的规定只能是审第一审案件，现在把第一审去掉了，指定法院可以受理行政案件，实际上也可以受理第二审案件，可以摆脱地方干预、地方保护主义。”
而据最高人民法院副院长江必新介绍，将来会利用原来铁路法院的框架，把一部分行政案件，还有一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到原来的铁路中级法院或者是基层法院来进行管辖，现在正处在试点阶段。“这个法院不属于专门法院系列，又不是一个完全的普通法院，它是跨行政区划的一个普通法院。”
“这是解决司法公正，防止地方对司法进行干预的重要制度，也符合四中全会精神。”王振宇表示，“大家应该有信心，法院能够排除外来干扰，独立、公正地审判好行政案件。”
“民告官”的官司难打，即便赢了，判决却常停在纸上成了“空文”，这就是“执行难”。信春鹰说：“针对执行难，增加对行政机关负责人的责任，严格到可以拘留，这是空前的严格、空前的严厉。”
“对行政机关拒不执行判决的，原来一点办法都没有。”姜明安说，“现在加了三个办法：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人。二是不执行的要予以公告。在报纸上、在互联网上公布行政机关不执行，这比罚款还厉害。三是情节恶劣的，还可以拘留，这一般不会实行，但有一个威慑作用，一把剑悬在那里，基本上不用，但是能起到威慑作用。”
应诉工作纳入到依法行政考核
“只见民不见官”是“民告官”案件审判过程中的普遍现象。数据显示，目前行政机关负责人出庭应诉的案件仅占一成多。许多行政机关都以委托律师出庭的形式应诉，而律师很难真正深入了解行政行为的背景信息和具体行政流程，不利于矛盾的化解和纠纷的解决。
有分析认为，行政机关主要负责人不愿出庭，原因主要在于放不下身段，感觉“尴尬”、“丢脸”。尽管缺席审判并不影响法律效力，但却反映了一些政府官员漠视公众诉求的心态。在行政诉讼中，被告代表政府和公权力，而原告往往是公民个人，处于相对弱势地位。官员出庭与原告平等对话，体现的是对普通公民和法律的尊重，不仅丢不了“面子”，还会保住“里子”。
新修订的法律明确规定，“行政机关及其工作人员不得干预阻碍人民法院受理行政案件”，同时也明确规定了“被诉行政机关的负责人应当出庭应诉”。
王振宇表示，“应当”二字体现了强制性，随着十八届四中全会提出将法治纳入考核指标体系，官员应当出庭，而不出庭可能影响自身政绩考核。
记者在采访中了解到，全国人大常委会上一次审议时，有些常委委员、部门提出，实践中有些行政机关不到庭应诉，或者中途随意退庭，影响了案件的正常审理，草案应对这类行为作出有针对性的规定。法律委员会经研究，采纳了这一意见。
夏勇说：“被告经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可以予以公告，还可以提出关于处分的司法建议，所以说行政机关面临的压力更大了。这就要求行政机关更加积极地配合、支持人民法院行使审判权，特别是行政机关内部要健全行政应诉的配套制度，强化责任制，把行政应诉工作纳入到各级行政机关依法行政的指标考核体系中来推动。”
针对行政复议中维持率较高的情况，为了让复议机关履行职责，新法明确规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。这一修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错，对该撤销的应该撤销，该变更的应该变更。同时有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。
行政首长出庭应诉了，法院也判了，但行政机关就是不执行法院判决，行政诉讼走到最后一步又被卡住了，怎么办？
针对执行难问题，即行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，新法增加三项规定：一是对行政机关负责人按日罚款；二是将拒绝履行的情况予以公告；三是社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
“虽然拘留会慎重使用，但直接按日罚行政机关负责人、在媒体上进行公示，还是非常有力度的。行政机关负责人碍于面子和社会舆论压力，肯定会积极履行的。”姜明安说。
编辑：SN054
