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法制晚报讯 (记者 汪红) 记者近日从北京市法学会获悉，《北京市缓解交通拥堵政策法律建议》课题已完成，专家给交通拥堵开出五个“药方”，其中包括立法明确公共交通的优先地位；在拥堵的老胡同、医院、学校等附近设立“交通静化区”；立法保障行人、骑车人的路权。
拥堵现状 城市功能区划布局不合理
近十年来，北京市的交通拥堵已成为常态。
中国人民大学法学院教授、环境资源法教研室主任、课题组组长周珂日前接受《法制晚报》记者采访时说，除了人口众多、机动车保有量大以外，城市功能定位缺乏系统、科学、富有前瞻性的规划，也是北京交通拥堵的重要原因。
周珂说，北京市在发展初期，多数单位都设在二环路内及其周边，导致城市中心区可供开发的土地稀少，地价与房价随之上涨，居民不得不购买远离城市中心的房子，每天往返两地上下班。
北京的主要商务区、金融区和行政区都集中在三环路以内，形成典型的潮汐式交通出行，教育、医疗以及商业的优势资源都盘踞于二环以内的城市中心地带。据统计，二环路的面积仅占市区总面积的6%，却集中了全市机动车交通量的30%。
约400万辆车没有停车位
据课题组调查，按照北京市机动车保有量520万辆计算，停车泊位应达到572万至624万个。按照北京市公布的新版停车地图，全市停车位160万余个，大量车辆被迫停靠在公共道路上，造成拥堵。
此外，公共交通发展欠佳。北京早晚高峰时段公交车行驶的平均速度慢则12至13公里每小时，快则17至18公里每小时，地铁车厢拥挤也影响了乘坐体验。
自行车出行比重持续下降，与空气污染、出行距离过远及非机动车道被机动车挤占有很大关系
公安部在《城市道路交通管理评价指标体系》中，规定用城市主干路机动车平均行程车速衡量交通拥堵程度：
畅通：平均行程车速不低于30公里每小时
轻度拥堵：平均行程车速低于30公里每小时
拥堵：平均行程车速低于20公里每小时
严重拥堵：平均行程车速低于10公里每小时
拥堵路口：在无信号灯控制的交叉路口外车道上排队长度超过250米或在信号灯控制交叉路口3次绿灯未通过
数据提供：《北京市缓解交通拥堵政策法律建议》课题组
专家建言
立法明确行人和骑车人路权
北京城市交通实现可持续发展，必须多样化出行方式，破除“车本位”设计理念，倡导以人为本的交通设计。
中国人民大学法学院张卉聪博士对记者说，当前中国城市交通规划中出现了欧美国家在汽车社会之初以汽车为中心的错误，主干道越修越宽，自行车道、人行道日显逼仄，大量汽车停在人行道使行人无路可走。
周珂说，城市交通规划必须建立起合理、完善的慢行交通系统，为不同出行者预留交通空间，城市交通中需要保护多元交通主体的权利、尊严、自由与安全。在交通安全文明欠缺的情况下，必须依靠硬性交通设计和制度来加强规范。
投资慢行交通系统投入不大，修设自行车路、行人路花不了多少钱，比建高速路、设高架桥成本低多了。
最高法中国应用法学研究所所长孙佑海教授说，应立法明确行人和骑车人路权。
老城区适当设交通静化区
周珂教授认为，北京城里有些名人故居、特色胡同都处于被保护状态，应在老城区推广绿色交通系统，控制机动车进入该区域的类型与数量。
很多国家和地区都设有“交通静化区”，它是指私家车不宜开入或停放的地区，但涉及公共利益的公交车、急救车、市政车辆等可以进入。
国内有些地方设有静化区，如鼓浪屿岛上就不让开车、北京的前门步行街等，都是在宣传一种理念：自觉减少私家车，采用绿色出行方式，具有示范意义。
一些交通拥堵的老胡同等不适宜再停车的地方，可设为交通静化区，禁止私家车停放或者可在某个时段禁止私车进入。但应让公众有个接受过程，可采用自治规约的方法，由本地区居民表决，以满足绝大多数人的需要。
而像医院、学校周边、重要国家机关等地则应采取强制性措施。
当然，政府要提供相应的保障，如在周边设立停车场；有些国家机关下班后，可改为临时停车区域等。
私车进入公交车道应受处罚
孙佑海强调，未来要在法律、投资、财税、规划、建设和管理及服务等各个环节为公共交通提供优先条件，大幅度提升公共交通的出行比例。
要加快研究城市公共交通立法，明确公共交通的道路只有公共交通工具可以使用，其他私人交通工具不应到上面行驶，如果侵犯路权应受到相应处罚。
周珂教授提出，应制定《公共交通安全条例》和《公共交通促进条例》，将公共交通建设法制化。《公共交通安全条例》立法保障公共交通优先；《公共交通促进法》应明确政府有推进公交优先的责任，解决公交优先面临的困境。
如过去公共交通完全靠政府财政，后劲不足，今后可通过社会融资、上市等渠道，保证其能有利润，可持续发展，政府的财政补贴在适度范围内。
实施“购车自备车位”制度
专家组提出，应完善停车制度。可制定《北京市机动车停车管理办法》实施细则，进一步明确停车规划、社会资本参与、居住停车位建设补助、占道停车特许经营、停车自治管理等内容。
2012年，上海市制定的《关于进一步加强本市停车规划、建设和管理的若干意见》中明确了“购车自备车位”理念，居民购买自用车辆，应自备路外车位。
2013年8月，北京市政协就已提出，建议小汽车调控由单一的“控制增量”向“增量、存量双控制”转变，即通过建立存量小汽车退出机制，制定征收小汽车首次注册费政策，以及逐步实现“停车入位”，将合法停车位作为购买小汽车的基本前提等方法，提高小汽车保有门槛，降低增长速度。
凭“停车泊位证”购车的措施，1998年至2001年曾在北京实施过，但受拉动经济的压力影响，同时执行中没有严格依法依规，最终无奈取消。
部分区域实施拥堵费
课题组提出，按《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》，北京市将出台拥堵收费管理政策及相应配套措施，并重点建设交通拥堵收费管理系统、拥堵收费监测评价系统等。
道路拥堵费是指对行驶于拥挤道路或高峰路段的车辆征收额外费用，国外称为拥挤通行费，其目的是利用价格机制，引导交通需求，抑制交通出行产生，缓解交通拥堵。
2015年前后，北京的机动车数量将达到饱和状态，届时轨道交通里程将达700公里，2020年达到1000公里，如果以轨道交通为主的便利公共交通体系形成，收取拥堵费的时机就成熟了。
“新加坡和伦敦等城市成功实例表明，道路拥挤收费是一种有效的交通需求管理政策和措施。”周珂教授说，“但这种办法在北京的实际运用尚需进行大量论证和探索，最为关键的是合理确定拥挤收费标准体系，包括确定收费对象、收费费率、收费区域、收费时间和收费方式等。”
他山之石
●德国弗莱堡 建立了德国最成功的绿色交通系统：步行－自行车－有轨电车。老城几乎皆为步行区，城市中心内有轨电车、自行车和步行者共享街道。
●英国伦敦 伦敦于2003年2月开始征收拥堵费，收费区域为内环线内共113条道路、8座桥梁，标准是每辆车每天进入收费区一次性缴纳5英镑，2012年涨到10英镑。公交车、出租车、紧急救援车、消防车、残疾人士和领取社会保障金人员驾驶的车辆免费。
征收拥堵费每年给政府增加1.5亿英镑收入，被用来改善公共交通设施。
●美国 极为重视电动自行车的交通安全，许多州相继通过了有关电动自行车的安全立法。
●日本 严格控制公车，东京有1万多名公务员，但公务车仅10辆左右。大力发展轨道交通，东京市民出行，轨道交通占到86%。
●新加坡 新加坡是世界上首个收取交通拥堵费的城市，1975年开征，针对在出行高峰区间(7：30一10：00；12：00－14：00)内出行的车辆，通过公路电子收费系统不停车收费。
政府每月公开招标发售一定数量的小汽车驾驶执照，有效期为10年，价格高达10.5万新元，当局对周一至周五进入市中心区的汽车征税。
本版文/本报记者 汪红
