“红头文件”引发争议的背后
伴随产业转型升级，如何正确引导相关产业整顿或退出，避免政府“红头文件”过度干预市场，考验着地方政府的依法行政能力
文/《瞭望》新闻周刊记者
张紫赟刘美子陈灏张丽娜
安徽省24家烟花爆竹生产企业联名状告省政府，事件引发各方关注。
24家企业之一的安徽翔鹰烟花爆竹有限公司法人代表喻本胜说，状告省政府是因为“‘一纸文件’让多年努力瞬间化为泡影”。
喻本胜口中的“一纸文件”，是指2013年12月27日，安徽省政府办公厅转发省安全生产监督管理局等7部门署名的第45号文件——《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》(下称“45号通知”)。该通知要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭。
2015年4月20日，合肥市中级人民法院判决认为，烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。“确认安徽省政府作出45号通知行为违法。”
受访专家及基层干部认为，在行政体制改革不断深化背景下，此次事件给各地“红头文件”敲响了警钟，让基层真正认识到依法行政的重要性。
《瞭望》新闻周刊记者了解到的最新情况显示，5月8日，安徽省人民政府正式向安徽省高级人民法院提交行政上诉状，上诉理由中写道，45号通知属于产业政策调整范畴，符合有关法律法规及政策规定。安徽省政府有权根据实际需要对产业结构进行调整，取消烟花爆竹行业符合安徽省经济社会发展实际。45号通知的性质是指导性的、规范性的行为，不应成为法院审查范畴，故上诉人认为原审判决事实认定错误。
关停是否合法
安徽省安监局认为，45号通知符合国家有关规定，是调整产业结构的现实需要。并向《瞭望》新闻周刊记者列出5条依据，包括《烟花爆竹安全管理条例》等国家规定及安监总局工作安排，如生产烟花爆竹的企业“应当符合当地产业结构规划”。
同样面临关停命运的还有山东夏津县鲁阳花炮有限公司。该公司有800名员工，建厂已经接近20年。公司总经理李祖兵告诉记者，目前已接到2016年年底前退出的通知。据山东省人民政府办公厅今年3月下发文件要求，2016年年底前全省烟花爆竹生产企业实现有序退出。文件中写道：“据全国烟花爆竹生产区域规划布局和省委、省政府部署要求。”
对于这一政策，山东乐陵市汇东花炮有限公司董事长张宗海表示不能理解，“我们是山东省安全生产示范企业，从没出过安全生产事故。从2005年至今，已经累计投入2000多万元改善生产条件。现在咋说不让办就不让办了。”
而在早已完成烟花爆竹生产企业退出的北方某地，安监局一位处长介绍说，“现在还有不少企业到处告状，认为关停不合法，不少企业还告到国家安监总局。”
据了解，国家安全生产监督管理总局近年持续推动改造提升和整顿关闭工作。但一些企业认为，各地政府关停的行政行为缺乏法律依据，程序也不合法。
企业不满源自何处
曾任两届安徽省政府立法咨询员的律师王亚林认为，合肥市中院依法受理该案并确定省级人民政府的行为违法，显现鼎新革故的新气象，展现了公开、公平、公正。但在此次事件中，从政府文件的出台到执法方式，都反映出地方政府部门的法治意识仍需提高。
其一，在烟花爆竹企业看来，政府行政行为“出尔反尔”、政策“前后打架”。
喻本胜等人反映说，地方政府一直明确引导烟花爆竹生产企业“整顿提升”、“做大做强”，突然关停让刚经历借贷整顿“阵痛期”的企业措手不及，“找专家评估、设计，建防爆墙、搞道路硬化。如今突然被关停，所有投资相当于打了水漂。”
令企业主们更想不明白的是，“安全生产许可证都还在有效期限内，地方‘一纸文件’就能强行关停企业。难道地方‘红头文件’真大于法律？”李祖兵说，公司安全生产许可证刚刚换发不久，2017年10月才到期。
某中部省份安监局对此回应：“政策并不矛盾”，省政府有权在新形势下对相关产业政策实施调整。
“政府说一句‘整顿提升’，企业忙不迭地改造扩建。现在不能扔一句‘政策调整’，就让企业跟着买单。”在喻本胜看来，政府的说法并不能让他信服。企业认为，政府有权调整政策，但不意味着享有无限的自由裁量权。
其二，补偿标准“一刀切”。
“2014年安监部门要求全部机械化生产，我们投入100多万元引入设备。今年又说不让干了，这么大投入总不能一点都不收回来吧。”李祖兵称，已不指望政府撤销决定，现在补偿和员工安置是企业最大的诉求。
在安徽省，按照45号通知要求，“省财政按每户80万元的标准安排专项资金用于退出企业补助；有关市、县(市、区)应根据退出企业资产等情况，给予适当补助。”不过，这一补助办法也受到一些企业的质疑。
《瞭望》新闻周刊记者在多地实施意见中看到，仅个别县区按照企业资产评估情况针对性补偿，多数县区补助是一刀切。如安徽省六安市某县规定“对按期完成退出的企业，每家总计补助180万元”。而在一些省份，由于地方经济条件差，至今还未将补偿款落实到位。
其三，法制办能否监督本级政府？
喻本胜反映，在诉诸法院之前，安徽省24家企业于2014年6月30日向省政府提出行政复议，要求撤销相关行政决定。但被省政府法制办驳回该复议申请，称“下文属于行政机关内部行为，不具备外部效果”。
采访中，地方法制办的回应均表现出无奈。某省政府法制办行政复议处负责人坦言，“省政府作出的决定，是否缺乏法律依据，我也不好说。政府法制办只是省政府的参谋助手，为省里决策提供法律意见。”
谁来规范“红头文件”
安徽24家企业状告省政府，让不少企业与基层干部开始重新审视不同领域内“红头文件”的合法性。
据反映，“红头文件”不规范的现象大量存在，有的是不同时间下发的文件“相互打架”，有的是不同部门下发的文件互相打架，导致市场主体叫苦不迭。
“习惯了接受行政命令，从来没有质疑过那些大大小小文件的合法性。”安徽省一位基层干部坦言，此次合肥市中院对于该案的判决对基层干部触动不小。
某省份一位乡镇党委书记告诉记者，过去每年都要收到上级下发的不少“红头文件”，确实有一些文件存在“人治”代替“法治”的嫌疑。“但从没有人会去核查上级文件是不是于法有据，甚至没有人会去想这个问题。更何况对于下属部门而言，上级政府的文件发下来了，我们只能落实。”
最高人民法院日前召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。其中，法院可在判决书中阐明规范性文件的合法性等规定，引发舆论高度关注。结合安徽24家企业状告省政府事件，基层干部坦言，今后执法时，会慎重考虑执法依据。
“因为产业政策调整便出台‘红头文件’，这种行政行为太随意，无形中增加了企业的义务、削减了企业的权利。”北京大学宪法与行政法教授王磊说。
北京大悦律师事务所郎克宇律师同样认为，即使政府出于公共利益考虑，也必须依法进行，且要承担由此给各市场主体所造成的损失赔偿。
中国社会科学院法学研究所副研究员吕艳滨指出，党中央和国务院已经明确要求，重大决策出台之前应当公开草案，接受社会的参与和讨论。如果能提前听取各方面意见，就可以避免一些不合实际、违法的政策出台。因此政府管理观念要转变。政府部门要对决策负责任，政府守法守信，社会才能守法守信。
专家们指出，现在一些干部缺乏法治思维，习惯用行政手段剥夺权利，增加义务。伴随全国产业转型升级，在出于公共利益考虑下，如何正确引导相关产业整顿或退出，避免政府“红头文件”过度干预市场，考验着地方政府的依法行政能力。
一是政策制定要保持稳定性、延续性，避免出尔反尔。相互打架的行政行为不符合信赖利益保护原则和法治原则，有损市场主体利益及经济活动积极性。
二是出于公共利益特殊需要，必须采取行政措施时，应当通过省人大或省人大常委会的立法来讨论，强化对地方政府法规的合法性审查。同时，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
三是一旦采取相应行政措施，应当及时建立相应补偿机制，做好财产登记、估值，充分了解并尊重行政相对人的意愿，进行实事求是的补偿。
四是相关部门应研究制定统一的追责机制。□
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