利益各方未能充分争论 民事诉讼法修改受质疑

　　南方周末记者 赵 蕾 实 习 生 邓江波 发自北京

　　颁行十六年片言未改，民事诉讼法不仅在中国立法史上创造了纪录，并且在世界范围内也非常罕见。而首次修改，却并未如想像那样惊天动地。一切似乎都在悄悄进行。

　　“小改就不是改么？”

　　这些天，国内一些民事诉讼法学者陆续收到全国人大常委会法工委寄来的民诉法修正案草案，受邀为草案提意见。在6月24日的全国人大常委会会议上，这份草案未被通过。

　　“要是一读通过了，我们可能还看不到这个稿子。”

　　民诉法修改被纳入全国人大常委会五年立法计划是在2003年底。接受南方周末记者采访的几位学者一致称，这是3年多来他们第一次看到官方修改稿。

　　“一读”后，全国人大常委会法工委组织了小型研讨会，参会者主要是最高法和最高检人员，江伟、杨荣馨、刘家兴和陈桂明等少数学者也受邀参加。据透露，那次会上也没有人介绍草案是谁起草以及起草的过程。

　　关于草案的生成有两种说法。其一是，今年全国“两会”期间，湖南省高级法院院长江必新等30名代表提出《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”“申诉难”的议案》，并提出了民事诉讼法修正案草案的建议稿，目前的草案就是在此稿基础上吸收其他意见形成。

　　另一说法是，和物权法的起草不同，此次民诉法修改没有建立在学者建议稿基础上，而由全国人大法工委授权最高法院进行，南方周末记者从几个圈内人士那里得到证实。这也是此次修法招致学者质疑的原因之一。

　　由个别部门负责相关工作领域的立法，在近年来的立法实践中并不鲜见。法官法和检察官法就分别由最高法和最高检主导起草。有学者认为这样做能提高立法效率、针对性强，同时也有致命弱点：不利于各方充分辩论，易为起草部门提供方便。

　　在上述法工委组织的研讨会上，有位老学者开门见山指出：“民诉法不应成为法院的操作规程。”

　　据南方周末记者了解，最高法院为这次民诉法修改成立了专门的研究小组。该小组负责人称，民诉法修正案是程序法，与法院办理民事案件的程序关系极为密切，因此，人民法院有责任积极配合立法机关的工作。另外，他们提出的修改意见并非被全国人大法工委全部采纳。

　　“法工委即便是因力量不够而授权立法，也不应授权有利害关系的部门单独起草。”北京大学民诉法副教授傅郁林态度明确。

　　早些时候，傅郁林参加了最高检察院召集的研讨会，听到检察院人员“抱怨”最高法正在“悄悄地”修改民诉法。4月底召开的民诉法年会上，法工委的人说明了不邀请学者参加的原因，说这次修改是小改而非大改。傅郁林质疑：“小改就不是改么？如果利害攸关，即使改一条，也是大改。”

　　立法不能只争朝夕

　　目前的修正案草案只动了18个条文，确属“小改”。“如果确实能解决一些实际问题，也还可以。”中国人民大学诉讼法博士孙邦清对目前的草案并不满意。2003年，孙邦清和他的导师江伟开始起草民诉法修改稿，前后已修改了四稿。对比该稿，草案中对法院不得拒绝当事人诉状、有限三审制、公益诉讼、立案登记、强制答辩等众多焦点问题都没触及。

　　7月9日，孙邦清和他的导师江伟在《法制日报》上发表“期待民诉法全面修改”一文，文章发表后，江伟曾与人大法工委有过交流，对方答复：“时间仓促，全面修订来不及，征集意见也来不及，要尽快完成立法任务。”

　　明年3月本届人大将届满，据知情人士透露，由于物权法制定一波三折打乱了全国人大常委会的立法计划，加之民诉法问题多、修改工作量大，本届人大任内进行全面的修改已无可能。

　　在法工委召集的会上，法工委有关人士解释说，这次先解决迫切的问题，以后问题一个一个解决。有学者坚持认为，局部修改有其合理性，但容易头痛医头脚痛医脚，必须全盘考虑，不能为了完成立法计划而草草修法。

　　立法不能只争朝夕，世界立法史上不乏先例可供借鉴。德国民诉法迄今经历了两次重大修改，并于1955年成立民诉法修改委员会专门负责。第一次修改，从委员会提出长达536页的报告，到修改后的法律最终实施，整整花了十五年。最近一次针对上诉制的改革，也用了五年。

　　日本的民法典从1876年开始起草，1888年完成草案，两年后公布，但立刻引起广泛批评。于是，重起炉灶，推翻原有结构，又用两年时间重新起草，前后也花了二十多年。

　　“法律的修改必须非常审慎，反复修改对法律的权威性是极大的伤害。”北京大学法学院教授贺卫方说。也有学者认为，依现在的状况，民诉法不改甚至比改好。

　　在全面修改并不现实的情况下，修正案草案中只涉及再审和执行两部分，修法目的直接指向“申诉难”和“执行难”，这是学者质疑的又一方面。

　　再审对应的是司法实践中大量的再审申请，执行对应法院裁判的权威——这两部分内容不仅是法律问题，而且跟现实政治密切关联。

　　从草案上看，目前这两部分的修改情况也难如人意。不止一位学者认为，制度层面上的实质性变化不大。这与“两难”问题本身有关。拿“执行难”来说，虽与民诉法的某些规定有关，却非单靠修改民诉法能够解决。

　　全国人大常委会委员长会议将草案提交全国人大常委会审议的说明中提到，草案是人大法工委在全国人大代表提出的修改民诉法的议案基础上起草的。至于议案是否仅仅针对申诉和执行，公众无从知晓。不过，可以肯定的是，“两难”问题一直备受中央政法委重视。

　　民诉法学者眼中，和“两难”同样重要甚至更加重要的问题还有很多，像起诉难、司法实践中证据问题的混乱等等都亟需解决。“很难说选择这两处先作修改有充分的根据。”一位不愿透露姓名的学者说。

　　“立法就得吵架”

　　撇开修改的具体内容，“立法就得吵架。”学者陈桂明的意见很鲜明，“检察院、司法部、国务院法制办、律师、民众代表都应该参与进来，以保证我们的法律是各方面利益的综合体。立法过程中‘吵架’正是为了司法过程中不‘吵架’，至少少‘吵架’。”

　　事实上，在人大常委会审议草案3天前，最高检察院下属的检察日报社组织召开了“民事执行与法律监督研讨会”。与会人员呼吁人大常委会审议民诉修正案草案时，能加入“人民检察院对民事执行活动进行监督”的原则性规定。之后，检察机关再制定具体的操作规程。

　　现行民诉法规定，检察机关对法院的审判活动有权监督。长期以来，法院系统和检察系统对这一条有不同解释。前者认为监督仅限于审判活动，后者主张裁判后的执行阶段也包括在内。

　　是否在草案中明文规定检察院的执行监督，成了此次修法最大的争议。目前草案并没有执行监督的规定，检察院的期待落空。7月20日，《检察日报》发表《修订民诉法不该忽略检察监督内容》，作者为国家检察官学院副教授刘辉。文章称，检察机关对民事裁判执行的监督长期为人们所忽略，也为法院所排斥；从本次审议相关内容看，仍严重缺失对民事诉讼检察监督权的合理配置，亟待加以弥补。草案二读稿中是否加入执行监督，也备受各方关注。南方周末记者试图联系最高检察院，对方称现在还不是发表看法的时候。最高法院也回避了对此问题的看法。

　　相比检、法两家，作为民事诉讼重要参与人的律师群体，对此次修法的参与度并不高。北京市炜衡律师事务所合伙人何滨告诉记者，律师意见通常由律协统一征集后上书司法部或者其他机关。由于得不到立法部门重视，且在立场上与司法机关很难一致，律师意见难被采纳。“现在律师们很少主动参与，也没人主动来征询律师的意见，别人都不听你意见，还提什么呢？”

　　反观日本的两次大规模司法改革，第一次关于对抗制改革，没有律师的参与，被著名民法学家谷口安平认为是“最失败的一次”；而1996年司改，吸收各界广泛参与，包括律师这一重要群体，结果证明很成功。

　　这次学者的反弹最大。傅郁林解释说，法院和学者冲突的根源之一是，法院虽然在政府权力结构中处于弱势地位，但相对于当事人却过于强势，“加之代表当事人利益的律师群体在立法过程中的缺位，所以本应保持中立的学者往往不自觉地站在了当事人这边。”

　　傅郁林和其他一些学者也开始反思学科和学者群体自身的问题。与民法、刑法等相比，民诉法学界对民诉法实务的影响较小，可能也是被立法者轻视的因素之一。

　　对于普通民众来说，所谓的立法博弈进行得悄无声息。相对封闭的立法，“很容易变成修改的不是权利义务关系，而是权力关系。”张卫平说。

　　开门立法在中国有物权法为例，像民诉法这样的国家基本法律，有学者呼吁也应全文公开。此外，公开的步伐还可以走得更远。据张卫平介绍，很多国家的民诉立法、修法都有文字实录，并且结集公开出版，某个人在哪次会议上发表了什么意见，都可以查到。这样能避免谁的声音大级别高，谁的意见就容易被采纳。

　　在贺卫方看来，无论采取立法公报、让公民旁听相关部门立法讨论会或其他形式，立法机关必须做到“把整个立法过程展现在公众面前”。孙邦清则告诉本报记者，他和导师江伟已经向中央政法委递交了意见书，要求改变目前局部修改的局面，进行全面修改。