黎燕珍：基层政府的行政成本是怎样高起来的

　　黎燕珍

　　都说政府的行政成本高，但具体怎么个高法，是怎样高起来的，则多半语焉不详。笔者上半年到西部一个小县城的政府机关实习兼做调查工作，现将在这方面的所见所闻记下来，为进一步地研究和解决这个问题提供些实证材料。

　　行政成本首先高在机构膨胀、人浮于事

　　机构庞大，人员众多、人浮于事现象严重，是我到县机关实习后的第一个感受。

　　党委、政府、人大、政协四大班子是正县处级，纪委和法院、检察院则是副县处级。小小的一个县里，在职的副县级以上干部就有好几十个。即使他们完全按规定享受相应的待遇，每年的花费也不会是一个小数目。

　　县里的各个职能部门，普遍是官多兵少。现在很多部门都要求上下对口，加上政府管的事越来越多，部门也越来越多，官也就越来越多，但人员又不可能大量增加，于是多数科室只有一两个人，好的一个科长一个科员，有的一个正科长一个副科长，有的科室只有一个科长。

　　我先去的那个部门一共有20多人的编制，但实际上班的只有10多个人。没上班的人当中，一是原来当过局长、副局长等领导的，二是身体有病的，三是长期抽调在外的。上班的人当中又只有一半的人在工作，一是没有那么多的事做，有的事又可做可不做，二是领导觉得不好用的人，干脆让他闲起来。总的说来，一个20多人编制的单位，只有1/3的人工作，也同样维持下来了。就这样，在机构改革时该部门的领导还大喊人不够用，上下活动在为增加编制而努力。

　　在那些没有上班的人当中，当过领导职务的人最有意思。我去过的一个局里有一个曾经当过副局长的人，因为拖欠银行贷款，一直躲债不知去向三年多，领导也不管。后来银行就只好找单位协助还款，单位就把他的工资扣了还给银行。三年多没有上过一天班，工资照算，直到银行贷款还得差不多了，还是他主动回来，办了退职手续，还领了一笔退职金才算结束。这样的政策确实够宽容的了。在这个县里，凡是当过领导职务的干部退下来后，工资福利待遇是绝对不会减少的。如果是因为年龄等原因正常退下来的，往往还要提高工资待遇，如文件上经常见到某某人免去副局长职务(享受正局长待遇)。当然上班也就完全自由了，开会、学习来一下就行了。因为犯错或其他原因退下来，只要没有被判刑，一般工资福利待遇也不会减少，上班自由也绝对没有人管，有时领导还会在年终考核时为其做工作，说：人家过去当领导，做过贡献，现在退下来，难免不适应，大家要多体谅。因此，他们在职不上班也就理所当然了。这些人对此也心安理得，如果自己正常上班，反而会觉得没有面子。这类人多数单位都有，随着当官竞争日趋激烈，淘汰下来的官员越来越多，这类现象还在持续增加。

　　在干部调动上也和正式规定不一样。现在的干部调动已不存在工作需要的问题，只要领导需要就行了，所以各机关都养着很多闲人，一般都是领导的亲属，或者有来头的人。如果是一般的人要想进机关工作，那就要靠花钱买关系才可以办到了。领导调动自己的亲属，一种是名正言顺地要求照顾，这适用于直系亲属，现已成为正常。二是采取交换调动的办法，即两个甚至三个单位领导互相接收对方亲属的调动，这种方法可以不受限制地办理，而且最大的好处是可以避嫌，不会被人抓住把柄。最极端的事例是，县里三个实权部门的局长，用这样的交换调动把自己还在读小学的子女相互安排进了机关，小小年纪就吃上了“皇粮”。

　　干部提拔方面也有不少匪夷所思之处。按照干部“四化”的要求，这个县的组织部门规定，副科级干部必须35岁以下，正科级干部必须40岁以下，而且都必须有专科以上文凭。“四化”标准中实际上只有年龄和文凭是硬性的，其他都具有弹性。现在提拔领导干部基本都是从机关选拔，由于目前能够进政府机关的人少，符合年龄条件的人也少，只要年轻，没有大的问题一般都能升到副科级，到了副科级就成了领导干部，管理上也就划归组织部门了。这些轻易得到提拔的年轻人，有的二十几岁，刚参加工作两三年就是乡镇长了，有的党员刚转正就当上了乡镇书记。由于他们太年轻又缺乏历练，有的连自己的行为、生活都管不好，怎么能够领导好成千上万的老百姓，怎么能让群众放心呢？由于年轻好动，这样的干部能够真正坚守在基层的很少，多半是隔三差五就跑回城里的“走读干部”。以至于在这个县里，老百姓要见到他们的乡镇长也并不容易。

　　而提拔领导的另一个硬性要求——文凭，水分就更大了。前几年提拔的领导干部，多数是党校、函授等文凭，有的干脆买一个假文凭。后来要求严了，假文凭就少了，主要是花钱混党校和一些正规大学办的成人教育班，这类学校，只要交了钱，一般都可以拿到文凭。在市委党校做教师的一个师兄就亲口对我说，他们学校是文凭制造工厂，真是绝好的注释。现在的领导，有的原来只是初中毕业，连高中都考不上的，如今却大多具有本科文凭了，甚至还有研究生文凭。他们获得文凭的唯一途径就是花钱，而且还是花公款。目前的干部制度和用人制度，对于文凭的过度要求，造就了一大产业，乃至地方党校和一些高校成了最大的受益者。

　　党政司法机关的铺张浪费愈演愈烈

　　我去的这个县虽然属于国家级的贫困县，但在县城里却绝对不会感到贫困，看到的恰恰相反，是贫困县的奢侈。各机关似乎在进行着一场铺张奢华的竞赛。

　　首先是县里各机关的办公楼一个比一个豪华漂亮。党政司法机关几乎没有哪一家的大楼不是占据了县城里最好的地段，占地合不合法不知道，反正地方都很宽敞。而负责官员的办公室更比高级宾馆豪华多了，各种物品花木应有尽有，有的官员一个人就占用好几间办公用房，室内装饰豪华，高级电器林立。与之相反，普通公务员的办公用品倒不算很过分，但也已经足以使办公绰绰有余了。

　　县领导出行都坐着四五十万元的豪华车。一些有钱的部门领导也毫不示弱，能买高档车的绝不要低档的，大家都以能坐高档车为荣，能买高档车方显示领导有能耐。按规定县级干部不可以配专车，但在这个县里，连有办法的科局长、乡镇书记和乡镇长都坐上了专车。县城本来没多大，这些官们上下班却要车子接送。而且不光自己用公车，子女亲属乃至司机也跟着沾光。而这些车所有的花费，最终当然是打入了行政成本中。

　　在公款吃喝方面这个县就更是大方，去吃公家饭时都要剩下大部分，否则就觉得小气。县城哪里有新开的饭店，都要去品尝一下。本地的高档餐厅几乎都是靠公款支撑的，越贵的地方花公款去吃的人就越多。仅我去的这个只有20多人编制的局，一年吃它个几百顿官饭着实是稀松平常的事，每年的吃喝大约就要开销公款40多万元。这个县公款吃喝风的“盛行”，由下面这个例子可见一斑——某乡镇多家党政机关单位，在当地一家“X月楼”餐馆欠账吃喝，几年下来竟吃出“白条”近5000张，欠下了近300万的餐费，被不堪重负的餐馆老板告上了法院，最终只好拍卖掉镇政府大楼来还吃喝欠账。官饭吃到了需要老百姓采取打官司的方式去讨债的地步，不知是悲哀的幽默，还是幽默的悲哀？而机关人将做生意的百姓吃得倾家荡产，甚至将自己“吃饭”的“家什”——办公楼也“吃掉”了，这应已不是悲哀而是可怕了！

　　过去在学校时，总以为“吃喝风”就只是“铺张浪费”罢了。到了机关实习调查后，才知道“铺张浪费”只是“吃喝风”的表象。因为没有一个机关人真是因为生理需要、食不果腹而去揩“公家油”的。机关人钟情大吃大喝，展现的首先是国人自私而麻木的心态——反正是“公家”的，不吃白不吃——如果是自己掏腰包，恐怕没有一个机关人会这样“大手大脚”。更重要的是，吃了可不是白吃，除了能撑大肚皮外，还能捞到许多附加值。那就是，餐桌已成为机关与机关之间、机关人与机关人之间关系庸俗化、媚俗化的一个平台。大吃大喝谓之“联络感情”；来人招待是“天经地义”，别人不来主动去邀请谓之“要经常走走(把机关当亲戚场了)”，当然也“地义天经”；到了饭桌上，黄段子伴奏，吐沫飞溅，酒不是喝而是拼，几回合一拼，服务于民的“公仆”就成了行走江湖的“哥们”；“千好万好不如接待好”，在一些地方，只要把接待工作做好，其他工作自然也就“好”了；餐桌还是机关人献媚表功的绝佳之地，酒喝得越多，越能显示对领导的“忠诚”；“酒杯一端，政策放宽，筷子一举，同意同意”，一顿宴席下来，主义理论便丢到了爪哇国，什么原则制度之类统统被酒精化解，办公桌上办不成的事、不能办的事，饭桌上轻松“搞掂”……酒足饭饱之后还有依然是“公家请客”的余庆节目，跳舞、洗澡、按摩等，花样百出。在我去的这个县里，机关干部吃喝过后，醉死的、摔死的，寻衅滋事被小流氓打死的以及死在三陪女肚皮上的新闻，已屡见而不鲜了。

　　形象工程、政绩工程成为耗费行政成本的黑洞

　　以笔者在一个县的观察所得，比起豪华办公楼、高级轿车和吃喝风来，领导干部们的形象工程和政绩工程，耗费的行政成本最多，简直可以说是个黑洞。

　　有一任县委书记为能在尽可能短的时间内创造出令上级刮目相看的政绩，一上任便号召全县人民来个“大灯光工程”，要求县城和各乡镇政府所在地一律要“路灯亮起来”。每个乡镇在投入了百姓白花花十来万银子后，路灯果然亮了起来。只是，大部分乡镇政府所在地的“城市”，人烟太稀少，每晚虽然有上千元电费点亮的路灯照着，大街上也找不着几个人。而另一任县委书记的“十百政绩工程”就更绝，他决心在全县创立“百亩油菜”、“百亩百合”、“百亩食用菌”……总共十个“百”的“政绩工程”，你乡油菜、我乡天麻，这边绿油油、那边黄橙橙，整齐划一、步调一致，要多气派有多气派。于是，全县公路沿线的各乡镇掀起了空前的砍树行动，统统地“百里长廊”，结果却是劳民伤财。还有一任书记到任后，觉得这个县又穷又没知名度，于是便决定，请会唱会跳的大腕们前来助阵，办一个在全国都叫得响、响当当的“艺术节”。于是，全县每个吃财政饭的人捐款400元，当然，为了不给广大干部职工添麻烦，就由财政部门直接从工资中扣取了；对县里那些做小生意的老百姓，则由工商、税务、卫生、城管几家执法部门服务到家、上门受捐了。结果是县的名声没打响，老百姓倒开始怨声载道了。最让人不可思议的是，建设社会主义新农村在这个县里也被搞成了某些领导的政绩工程。今年各地都把社会主义新农村建设作为工作重点来抓，我们这里也不例外，动员会、报告会接连不断，又是成立领导小组，又是组织工作组，煞是热闹。但干事总要有资金，资金哪里来呢？领导一声令下，各单位自筹，有钱的单位比较好办，没有钱的单位，就要求职工捐款，可怜的职工又得为领导的政绩掏腰包了！单位自筹资金毕竟有限，为了显示一下政绩，只好做一点表面工作，要求各单位承包几户农民，把他们的房子原有的瓦片全部换成琉璃瓦，外墙全部粉刷一遍，让上级领导来视察时，感到焕然一新。

　　说到底，这些形象工程和政绩工程，其实就是领导干部的面子工程。我去的这个县的山区许多农民连温饱都还没有解决，许多儿童因为交不起学杂费而失学，不少农民因为无钱治病而等死，但这些似乎都不是需要某些领导干部解决的问题。他们最关心的是如何让上级领导看到自己的“成绩”，想的只是做官的脸面而没想过做官的职责，以致他们的脑子里很少考虑到要造福一方，想的总是怎么样为自己的仕途增加筹码。所以，他们好大喜功、急功近利，总想弄出点响声和动静。这些工程基本都是劳民伤财得不偿失的，都是很不得老百姓欢迎的，都不是老百姓自己想干的，很少能给老百姓带来实惠，而是官员一相情愿，靠行政命令搞的，很多是重复建设，是极大的浪费，官员得了政绩升官了，但党和政府的形象、老百姓的利益却被损害了。

　　如何找钱成了政府最重要的工作

　　机构膨胀、人浮于事，铺张浪费愈演愈烈，形象工程、政绩工程又成为黑洞，这都是要花大钱的，是很高昂的行政成本。而这个县又是国家级贫困县，农民人均纯收入才1400多元，城镇居民可支配收入7100多元，每年的财政收入仅有7000多万，而财政支出则高达两亿多。由于财政入不敷出，公务人员的工资有时都难以保障，于是如何增加政府收入成为最主要的工作。政府每年都要下达各部门增收任务，年终进行考核，各部门也就只有千方百计搞创收了。

　　县里政府部门搞创收，靠的主要是执法权和行政权。这也是乱收费、乱罚款的根源之一，而且越是穷的地方，乱收费、乱罚款就越严重。这个县的执法队伍多如牛毛,除了公检法以外，政府职能部门几乎都有自己的执法队伍，有税务、工商、技术监督、卫生、交通运输、水利、林业、城建、环保、物价、公路、市场管理、城市管理、安全监察、矿山监察、生猪屠宰等，有正式的，也有临时的。人员更是复杂，如市场管理、城市管理、矿山监察、生猪屠宰等，几乎都是聘用的社会闲散人员，有的甚至是地痞流氓。这些执法队伍的编制多数是自收自支的事业单位，有的是临时机构，他们的经费来源几乎都是靠收费、罚款。所以他们执法的一个主要任务就是收费、罚款，否则他们自身就难以生存，于是乱收费、乱罚款就难以避免了。这些人执法水平参差不齐，随意性很大，有的简单粗暴，严重损害了政府的形象。我曾亲眼看见一个山区的农民走几十里的路来县城卖蘑菇，由于摆在市场外的路边，违反了规定，市场管理人员看见后，不问青红皂白，上去就把背篓掀翻在地，然后驾车扬长而去，卖蘑菇的老农真是欲哭无泪。这个县还曾经发生过城管人员粗暴执法被报复砍伤的案例，案发后执法人员的行为才有所收敛。

　　前几年公安局都定有罚款任务，这也是公安抓赌博、嫖娼最为积极的原因之一，后来上面发文禁止了，才取消了这项指标。现在大家时常抱怨学校乱收费，除了学校自身的原因外，政府拨款不足也是重要原因。我们这里不仅给学校的办公经费拨不够，财政还要向城区的学校收取所谓“统筹费”,这些“统筹费”是只收不返，学校也就只好向学生收了。

　　有收费、罚款权的单位可以通过收费、罚款完成创收任务，没有收费、罚款权的，就各显神通了。有的政府部门可以以各种名义向系统上级申请专项资金补助，如水利、交通、城建、扶贫、科技、财政、计划、农业、林业等，每年都有部分项目补助资金或国债资金，这些资金虽然都有严格规定的用途，但通过各种手法总是能把它部分变成收入。所以，向上争取资金成为这些部门最重要的工作，争取资金的多少也是这些部门领导工作好差的评判标准之一，争取到了资金部门也可以得到一些好处。因此，这些部门不遗余力向上争取资金，各种手段无所不用其极，几个人一顿吃喝几千元，只是“小儿科”，现金、特产、美女、奇花异草、名贵商品，这些只是一些“常规武器”，还有更多的“秘密武器”让你无法想象，目的就是为了不被抓住把柄。纪检部门对此也采取默许的态度，有的政府领导还称赞这是用小钱换大钱，值得。所以现在向上级争取项目补助资金，不在于项目有无，不在于项目是否可行，而在于项目是否可批。因此，经常出现只要上面有投向，乱编一个根本不存在的项目，也可以获得补助；或者项目根本不可行，或者同一个项目重复申报，多处申报，照样可以通过。

　　政府另一个增加收入重要的渠道，就是倒卖土地。以城市改造、兴建各类市场及开发区为名，把农民及搬迁户的土地强行低价征收，然后高价卖给房地产开发商，赚取差价。为了使操作手续合法，县里还专门成立了一个城市开发公司。

　　政府还有一个增收途径就是银行贷款。银行贷款是要还的，但政府并不担心，因为，一是并不需要个人还款，二是县委政府领导是实行任期制，等到还款期到的时候，他们早已调到其他地方了，他们还可能因为政绩好而得到升迁，这样既解决了眼前的困难，又可以捞到好处，何乐而不为呢？于是后来的领导也照此办理，到期的贷款，就采取借新债还旧债的办法解决。所以，这几年政府债务不断增加，这个县人均债务已经1000多元了。(作者系专栏作家)

　　《中国改革(综合版)》2006年第8期