曾金胜：反洗钱法杜绝贪官瞒天过海

　　专访中国人民银行副行长吴晓灵。

    吴晓灵，现任中国人民银行副行长，研究员，主要研究方向为货币金融理论与政策。

    10月31日，走过3年立法历程的《反洗钱法》，经十届全国人大常委

会第二十四次会议审议通过，将于2007年1月1日施行。《反洗钱法》适应国内、国际反洗钱形势的需要，填补了我国的立法空白，对反洗钱义务主体和一般社会主体都具有十分重要的意义。然而，在国际反洗钱的历史并不久远的大背景下，对中国而言，如何利用好这柄反洗钱的利剑无疑是一个新课题。

　　广东中行开平支行三任前行长许超凡、许国俊、余振东将挪用的4.85亿美元“洗钱”存入香港、加拿大的个人账户，炮制了新中国成立以来中国最大的监守自盗案；然而，明年1月1日起，那些打着“如意算盘”，以为在国外银行开个户头，便可以在出逃后坐享巨额贪污赃款的不法分子会发现，“暗渡陈仓”、“瞒天过海”也许再也没那么容易了。《反洗钱法》利剑出鞘，令人期待。

　　反腐败国际公约背景下的《反洗钱法》

　　人民论坛：众所周知，我国已经加入与反洗钱有关的多项国际公约，这些公约与《反洗钱法》有什么重要联系？

　　吴晓灵：我国已经加入《反腐败公约》等重要的国际公约，制定专门的反洗钱法是我国的国际义务。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》要求各缔约国针对银行和非银行金融机构及在适当情况下针对其他特别易于被用于洗钱的机构，建立“综合性国内管理和监督制度”，以制止并查明各种形式的洗钱。《联合国反腐败公约》要求各缔约国“建立全面的国内管理和监督制度，以便遏制并监测各种形式的洗钱”。

　　对于我国已经加入的国际公约，除了我国保留的条款外，公约本身就成为我国承诺的对国际社会的义务，为此，我国立法机关往往会通过立法形式将公约的规定转换为国内法的规定。上述与反洗钱有关的四个公约对于加入国建立健全反洗钱法律制度提出了明确而具体的要求。而我国目前的法律制度与之相比还存在着不小的差距，《反洗钱法》正是通过立法形式将相关的国际义务转换为国内法的规定。

　　反洗钱国际合作是各国反洗钱法的重要组成部分，对此我国的《反洗钱法》也不例外。法律关于国际合作的规定，除了涉及国内相关部门的事权外，也涉及国际合作原则以及对于外国请求的承认和执行问题，属于国家主权事项，只能由法律予以规定。

　　《反洗钱法》助推中国加强国际反腐合作

　　人民论坛：《反洗钱法》的最终通过为实现我国成为FATF(反洗钱金融行动特别工作组)正式成员铺平了道路，贪污贿赂腐败是反洗钱监控重点。《反洗钱法》对于我国通过紧密的国际合作，促进外逃贪官的遣返和赃款追缴，有何实质性影响？

　　吴晓灵：FATF是国际社会专门致力于控制洗钱的国际组织，是国际反洗钱领域最重要的组织。当前我国正处于从观察员转为FATF正式成员的关键时刻，制定专门的“反洗钱法”是实现上述目标的关键环节。

　　2005年1月，FATF接纳我为观察员。我国是否能够顺利成为FATF正式成员，取决于我国反洗钱工作是否可以通过FATF组织的成员之间的互评。互评考察的一个重要方面就是反洗钱法立法。

　　目前，反洗钱国际合作已成国际合作的重要领域，参与反洗钱国际合作有利于我国参与国际反洗钱规则的制订，有助于我国打击外逃的经济犯罪分子并追回犯罪资金，维护我国正当利益。

　　反洗钱法制建设的重要里程碑

　　人民论坛：2003年，全国人大常委会将《反洗钱法》作为立法项目列入其立法规划，历经三年后获通过出台，有着什么样的出台背景？

　　吴晓灵：在我国已经加入《反腐败公约》等重要的国际公约的国际背景下，制定《反洗钱法》的必要性和紧迫性体现在：以专门的反洗钱法统领一国的反洗钱工作已经成为国际社会反洗钱立法的普遍做法；反洗钱法律制度的诸多内容难以通过行政法规或部门规章的形式予以规定，制定专门的《反洗钱法》是最好的解决途径。

　　《反洗钱法》其部分内容的确是可以通过行政法规的形式加以解决，如反洗钱行政主管部门的职责、反洗钱行政主管部门与国务院有关部门的关系等，但也有诸多方面只能通过法律这一层次才能解决。主要有：为了使反洗钱行政调查取得如期的效果，发挥应有的作用，需要赋反洗钱行政主管部门对于有可能转移至境外的资金采取临时冻结措施，而根据《商业银行法》的规定，只有法律才能规定对于个人存款账户的冻结权；反洗钱措施的执行，国家行政机关是主要的执法机关，但也涉及司法机关的配合和协助问题，这就涉及了人民法院和人民检察院的职权问题，根据《立法法》的规定，只有法律才能规定。

　　《反洗钱法》出台前，我国的反洗钱法律制度多为分散、零星式的规定，存在着法律系统性差、层次低和效力不够等问题，影响了制度的执行力。主要存在三大缺陷：一是法律的层次偏低，法律效力受限；二是法律的管辖范围偏窄。上述反洗钱法律制度主要是用于约束存款类金融机构，对存款类以外金融机构的约束虽然也有涉及，但更多只是零打碎敲，更不用说对金融业以外的特定非金融机构施加有效的洗钱防范和控制了；三是法律制度间的协调性差，有些甚至存在着制度间矛盾和冲突之处。《商业银行法》明确要求商业银行为存款人保密，但要求商业银行主动向金融情报机构报告大额和可疑金融交易是反洗钱的最主要措施，这样反洗钱法律制度就与《商业银行法》形成了一定的冲突，而制定《反洗钱法》就能解决法律间的内在冲突。

　　上述反洗钱法律制度远远不能满足我国反洗钱执法机关和反洗钱义务主体对法律依据的基本要求，也不能满足我国立法机关已经批准的反洗钱国际公约对公约签署国的法律要求。

　　在我国制定专门的反洗钱法律，不仅是整合现有的反洗钱法律制度，补充反洗钱法律措施和优化反洗钱行政管理体制，从而全面提升反洗钱法律制度的效力等级，最大限度地为我国的反洗钱工作提供法律支持的需要，也是履行我国批准的反洗钱国际协定规定的法律义务的需要。

　　反洗钱：路漫漫其修远

　　人民论坛：在反洗钱的立法实践中，是如何建立健全预防和控制洗钱的组织体系，完善洗钱防范措施的？

　　吴晓灵：建立健全预防和控制洗钱的组织体系，完善洗钱防范措施，是《反洗钱法》的主要任务。我国《反洗钱法》要规范的事项很多，主要从两个方面定下相应的规则：一是根据国际条约的要求和国际立法的经验，建立健全反洗钱义务主体预防和控制洗钱的法律义务；二是从组织层面构建多层次的反洗钱组织体系。

　　人民论坛：《反洗钱法》对于反洗钱义务主体的法律义务是如何具体规定的？

　　吴晓灵：反洗钱义务主体的法律义务，主要体现在以下几个方面：

　　第一，扩大我国的反洗钱义务主体，将我国的反洗钱义务主体从金融机构扩大至特定非金融机构。《中国人民银行法》已经解决金融机构履行反洗钱义务的问题。《反洗钱法》需要解决非金融机构需要执行洗钱预防和控制措施事宜。从理论上讲，几乎所有的机构都存在着被用于洗钱的可能性，但立法也应当体现成本效益原则。

　　第二，金融机构的反洗钱义务应当是全方位的，包括建立专门机构或指定相关机构履行负责机构的反洗钱工作、建立健全反洗钱内部控制制度、客户身份识别义务及身份登记及更新义务、交易记录保存制度、向金融情报机构报告大额及可疑交易、向公安机关报告涉嫌洗钱的案件、配合调查或侦查当局开展洗钱调查以及建立员工反洗钱法律知识及操作流程培训制度等。

　　第三，特定非金融机构的反洗钱义务，应定位特殊情形下的客户身份识别及登记义务、大额现金交易报告义务以及可疑交易报告义务方面。考虑到国际社会被用于洗钱的行业正从金融机构扩大至非金融机构的发展趋势，《反洗钱法》授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门对某些特定非金融机构提出更多的反洗钱义务。

　　人民论坛：如何构建反洗钱组织体系，同时不影响个人隐私和商业机密？

　　吴晓灵：一般而言，反洗钱组织体系包括四个层次，即负责反洗钱措施监督检查以及可疑交易行政调查的国家行政机关，负责涉嫌洗钱案件侦查的国家机关，负责大额和可疑交易接收、分析以及移交的金融情报机构以及金融机构内部负责反洗钱事务的专门机构和特定非金融机构负责反洗钱事务的指定机构。

　　《中国人民银行法》已经明确人民银行负责金融业的反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。因此，人民银行已经是金融业反洗钱的行政主管部门。2004年人民银行设立了中国反洗钱监测分析中心，履行反洗钱的信息接收、可疑交易分析、经授权与境外金融情报机构开展金融情报交换等职责。

　　特定非金融机构涉及房地产业、彩票业、拍卖业、典当业、租赁业、汽车销售业、贵金属和珠宝交易业以及慈善业等易于被洗钱利用的各行各业，对其反洗钱的行政管理应当说与金融机构大同小异，本着充分利用现有的管理资源、统一反洗钱行政管理尺度的原则，《反洗钱法》赋予人民银行统一管理金融机构和特定非金融机构反洗钱事务的职能，即作为我国的反洗钱行政主管部门。考虑到特定非金融机构涉及众多行业，将来还会根据形势的发展进一步扩大，特别是针对特定非金融机构的预防和控制洗钱的措施必须与自身行业经营的性质及业务范围相结合，因此，有必要发挥国务院有关部门在特定非金融机构反洗钱行政管理中的作用。

　　对涉嫌洗钱的可疑交易的调查应当按照效率原则在第一时间启动，因此，《反洗钱法》赋予人民银行对中国反洗钱信息监测分析中心提交的有洗钱嫌疑的可疑交易进行行政调查的权力，包括询问有关人员，查阅、复制被调查对象的账户信息、交易记录和其他有关资料，封存有可能被转移、隐藏、毁损的文件和资料。而为了防止可疑交易资金流入境外，给将来的洗钱线索追查及资金没收带来重大障碍，在《反洗钱法》中赋予人民银行在特殊情形下对资金的临时冻结权，但从条件、授权人级别以及冻结时间等方面加以限制，以防止权力滥用。

　　国际社会反洗钱立法实践

　　人民论坛：国际社会的反洗钱立法实践是怎么进行的？

　　吴晓灵：从国际社会的反洗钱立法实践看，绝大多数国家都选择了专门为反洗钱确立法律制度的立法模式，当然，随着洗钱技术的更新和被洗钱者利用的行业范围的扩大以及立法者对洗钱活动危害性的认识的加深，反洗钱法律制度往往会历经修改或者根据情势发展的需要就某一方面单独立法的过程。例如，美国联邦层面的反洗钱法律主要有《1970年银行保密法》、《1986年控制洗钱法》等。