中国新闻周刊：户口不应成为自由迁徙的门槛

　　取消城乡二元分隔的户籍制度，不仅是人人身份平等、迁徙自由原则的要求，也是现实的需要

　　公安部日前召开全国治安管理工作会议，会议议题之一是讨论建立城乡统一的户口登记制度。这意味着近年来广受关注的取消农业、非农业的二元户口制度问题有望得到解决。

　　目前的户籍制度建立于上个世纪50年代，以1958年颁布的《户口登记条例》为核心，其宗旨是适应计划经济需要，严格限制农村人口流入城市。农民人口只有通过政府设定的极少渠道比如上大学，方可迁入城市。这是一种十分严厉的人口事前登记制。

　　在关闭了民众在城乡之间自由迁徙的大门之后，政府在城市建立起一定程度的福利制度，包括定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度，构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域的户籍制度。政府的行政管理与公共服务均以这一制度作为其基础。

　　这样一套户口登记制度取消了民众的自由迁徙，阻碍了劳动力在城乡之间的自由流动，妨碍全国统一大市场的形成，城乡在文化、社会、经济等方面的差距也日益扩大。以户籍制度为基础实施的国家福利制度不仅没有缩小反而扩大了城乡居民收入差距,民众对此颇有微词。

　　80年代以来，大量农村随着市场化进程城镇化，不少人口也在各城镇之间自由流动。户籍制度的很多辅助性措施趋于瓦解，但其核心内容依然如故。为适应变化而进行的一些变革，比如暂住证制度，也主要是在对旧户籍制度的漏洞进行修补。由此导致了数以亿计的人口长年生活在城市，为城市经济、社会、文化发展作出巨大贡献，但却不能融入城市公共生活，不能享受城市政府供应的福利，也因为没有选举权、被选举权而不能参与城市政治生活。

　　这对这些民众当然不公平，同时也给城市带来了损害。大量原来的农村人口不能融入正常城市生活，导致城市内部人际关系的分裂及紧张。外来人口犯罪率较高，在一定程度上是城市拒绝接纳这些人口的恶果。

　　进一步说，正是城乡二元分割的户籍制度，及与其密切相关的城市土地与农村土地分割制度，加剧了城市人口的就业难与住房难。假如没有户籍壁垒，某些在城市无法找到合适岗位的城市人口，本来可以到农村寻找就业岗位。假如没有禁止城市人口购买农村集体的土地或农民宅基地，那相当数量的城市人口也许可以到农村购买或建造价格相对低廉的房屋。

　　由此看来，取消城乡二元分隔的户籍制度，不仅是人人身份平等、迁徙自由这些原则的要求，也是现实的需要。劳动力、土地、资本等要素在城乡之间的双向自由流动，可以逐渐缩小城乡差距，同时解决城市和乡村及两地居民所面临的大多数问题。

　　改革已经启动。近些年来，已有12个省级行政区取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度。广东省佛山、深圳、中山等地将城镇化水平较高的农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理。

　　不过，总体看来，户口登记制度改革的步伐过于谨慎。要建设法治国家，就必须按照人人平等、迁徙自由的原则，彻底改变户籍登记观念。政府可以进行户籍登记，但这种登记只应用于方便管理、及供应服务，而绝不能作为限制人口流动的手段。

　　循此原则，户籍登记制度应从事前登记改为事后登记。不论是迁出地还是迁入地政府，都无权阻止一个公民在国境之内选择自己的居住地。政府仅应当对个人的自由选择予以承认。一个人迁入某地，达到某些明确的条件，比如拥有固定住所，不论是自有还是租赁，常住若干时间，且在一定时间内没有刑事犯罪记录，即可顺利登记为本地居民。

　　不过，从政府部门到专家学者，大多担心取消事前审查的户口登记制度，会让城市政府背上沉重的公共服务与福利供应负担。但首先，那些具有迁徙意愿的农村人口早就已经生活在城市。因而，流入城市的人口并不会因为抛弃事前户口登记制而急剧增加；其次，事后登记也并不等于没有任何标准，很多短期居住、始终流动或没有固定住所者，也不得获得登记；第三，政府本来也应当按照公平原则对福利制度进行改革，让每个对本地发展作出贡献者都享有相应的福利。

　　最后一点，也是最重要的一点，任何改革，都不能过分迁就现实，指望依靠权宜之计来解决问题，事实也一再证明，权宜之计解决不了问题。假如人们已经认识到人口的事前登记制度不合乎法治、宪政原则，整个社会也形成了尽快改变它的政治愿望，那对政府来说，明智的做法就是尽快改变它。继续绕着旧制度打转，靠暂住证修补旧制度，或者对城市需要的人才发放“绿卡”，只会挫伤人们对政府的信心。 ★