秋风：避免债务陷阱需要政校分开

    作者：秋风

　　在目前的体制下，政府与大学有一种直接的父子关系：高校“儿子”精明地欠下了债务，政府“父亲”则会主动地稀里糊涂偿还

　　前几年高校大跃进，扩招、并校、建大学城，人人兴奋莫名。但是突然，高校毕业生找不到工作，家长、学生开始郁闷。然后公众又被吓了一跳：高校欠了很多债。专家们十分认真地讨论，高校靠什么来还债？公众也问：难道高校也要破产吗？但其实，高校书记、校长精明地欠下了债务，政府则会主动地稀里糊涂偿还。

　　首先，这是政府不可推卸的义务。在中国，绝大多数大学是政府办的，并且是为实现政府的目标而办的，政府让大学承担起了诸多重大的政治、社会、经济使命。为此，政府任命了大学的书记、校长，书记、校长们再通过行政体系管理整个学校。在这种体制下，大学与政府就有一种直接的父子关系。

　　当初，政府与国有企业就是这种关系。匈牙利籍

哈佛大学经济学家科尔奈对这种关系进行过分析，把政府对国有企业的心态概括为“父爱主义”。没有哪个父亲希望自己的子女乱花钱，但一旦某个子女由于乱花钱而陷入困境，父亲也不能袖手旁观啊，就给他一笔钱。结果，所有的子女都会迅速成长为乱花钱的能手。这就是计划经济+国有企业的体制中一个永远不可能克服的问题：预算软约束。

　　在高校“大跃进”之前，高校的预算约束就非常疲软。只不过那个时候，大学财源主要是政府的财政拨款，政府与大学关门讨价还价，外人并不知晓。高校“大跃进”则因为大学向银行贷款，而把预算软约束公开化。

　　导致目前大学债务缠身的，首先是地方政府。地方政府为了推动

房地产业发展，拼命让大学参与大学城建设，或者扩建、改建原有校园。但地方政府已经商业化，账算得十分清楚，所以，不愿为大学“大跃进”掏钱，而是让大学找银行借款，政府则提供公开或隐含的担保。

　　对地方政府的“好意”，大学书记、校长们乐得半推半就。在借钱的时候，他们当然清楚地预料到了可能的风险。没有一个人书记、校长会愚蠢到相信每年增长20%的疯狂扩招可以一直持续下去，他们也清楚，倒卖土地的收入是一次性的。因而他们知道大学总有还不起银行贷款的日子。

　　但他们仍然勇敢地做出了贷款决定。在行政化的大学治理框架下，作为书记、校长，必须创造出能够让上级政府看得见的学校大发展政绩。而最合适的政绩，就是盖大楼。在那种大跃进的气氛中，不向银行贷款的书记、校长，反而会被政府视为没有改革魄力。至于贷款有风险，那无关紧要。大学贷款通常是中长期贷款。到还款之时，做出借款决策的书记校长们要么已经离职退休，要么已经高升，安全地站在陷阱之外了。

　　至于落入陷阱的书记、校长们，其实也不着急。因为这烂摊子是别人搞的，他不须承担责任。再说，大学的哪一个项目不是相关行政部门审批过的？那现在政府就有义务出面收拾这个烂摊子。事实上，在预算软约束体制下，烂摊子越大，政府越是着急主动帮助。假如甲大学只欠银行五千万债务，政府很可能让该大学自己筹资还债；但乙大学欠了十亿元，那政府就肯定得出面还债。

　　可以预计，在现有的大学体制下，未来大学债务必将呈现出膨胀趋势。要想走出大学背负巨债的陷阱，需要对大学治理体系进行根本改革，像当初实现政企分开一样，实现政府、大学分开。大学负债，很大程度上是地方政府操纵甚至强制的结果。大学高速扩招，本身就是政府的安排，大学管理层之所以无法让大学置身于地方发展

房地产业的狂潮之外，也是因为，书记校长们的任免掌握在政府手中，而政府对书记校长的考核，在很大程度上看其是否配合政府发展经济。大学商业化不过是大学行政化在特定时期的具体表现而已。

　　大学当然可以公办，政府也当然有责任给大学拨发一定款项。但是，公办不等于政府直接管理大学，政府拨款也并不必然让政府有借口操纵大学。一个合理的大学治理体系，必须把政府与大学隔离开来。可行的办法是，建立大学理事会，作为大学财政与行政的最高决策机构。理事会以独立理事为主，校长由这个理事会选聘，并对其负责。大学的重大建设、发展项目，必须由该理事会审议。这方面，海外办学的经验值得借鉴。

　　这样，大学将成为一个独立的法人，理事会将是一个信托机构，接受政府拨款和捐款，并尽到善意使用信托资金的法律责任。政府与大学的关系跟其他捐助者没有太大区别。政府可以为每所大学确定一个固定或者逐年略微递增的拨款额，该款由大学理事会自由支配，但除此之外，政府不再承担任何其他财政责任。大学如果陷入破产境地，政府可以充当最终的担保人，但当初未能尽到善意使用责任的大学理事会成员将被追究法律责任。这样的约束或许可以让大学的预算硬起来。