秋风:避免债务陷阱需要政校分开

http://www.sina.com.cn 2007年04月06日13:59 中国新闻周刊

    作者:秋风

  在目前的体制下,政府与大学有一种直接的父子关系:高校“儿子”精明地欠下了债务,政府“父亲”则会主动地稀里糊涂偿还

  前几年高校大跃进,扩招、并校、建大学城,人人兴奋莫名。但是突然,高校毕业生找不到工作,家长、学生开始郁闷。然后公众又被吓了一跳:高校欠了很多债。专家们十分认真地讨论,高校靠什么来还债?公众也问:难道高校也要破产吗?但其实,高校书记、校长精明地欠下了债务,政府则会主动地稀里糊涂偿还。

  首先,这是政府不可推卸的义务。在中国,绝大多数大学是政府办的,并且是为实现政府的目标而办的,政府让大学承担起了诸多重大的政治、社会、经济使命。为此,政府任命了大学的书记、校长,书记、校长们再通过行政体系管理整个学校。在这种体制下,大学与政府就有一种直接的父子关系。

  当初,政府与国有企业就是这种关系。匈牙利籍

哈佛大学经济学家科尔奈对这种关系进行过分析,把政府对国有企业的心态概括为“父爱主义”。没有哪个父亲希望自己的子女乱花钱,但一旦某个子女由于乱花钱而陷入困境,父亲也不能袖手旁观啊,就给他一笔钱。结果,所有的子女都会迅速成长为乱花钱的能手。这就是计划经济+国有企业的体制中一个永远不可能克服的问题:预算软约束。

  在高校“大跃进”之前,高校的预算约束就非常疲软。只不过那个时候,大学财源主要是政府的财政拨款,政府与大学关门讨价还价,外人并不知晓。高校“大跃进”则因为大学向银行贷款,而把预算软约束公开化。

  导致目前大学债务缠身的,首先是地方政府。地方政府为了推动

房地产业发展,拼命让大学参与大学城建设,或者扩建、改建原有校园。但地方政府已经商业化,账算得十分清楚,所以,不愿为大学“大跃进”掏钱,而是让大学找银行借款,政府则提供公开或隐含的担保。

  对地方政府的“好意”,大学书记、校长们乐得半推半就。在借钱的时候,他们当然清楚地预料到了可能的风险。没有一个人书记、校长会愚蠢到相信每年增长20%的疯狂扩招可以一直持续下去,他们也清楚,倒卖土地的收入是一次性的。因而他们知道大学总有还不起银行贷款的日子。

  但他们仍然勇敢地做出了贷款决定。在行政化的大学治理框架下,作为书记、校长,必须创造出能够让上级政府看得见的学校大发展政绩。而最合适的政绩,就是盖大楼。在那种大跃进的气氛中,不向银行贷款的书记、校长,反而会被政府视为没有改革魄力。至于贷款有风险,那无关紧要。大学贷款通常是中长期贷款。到还款之时,做出借款决策的书记校长们要么已经离职退休,要么已经高升,安全地站在陷阱之外了。

  至于落入陷阱的书记、校长们,其实也不着急。因为这烂摊子是别人搞的,他不须承担责任。再说,大学的哪一个项目不是相关行政部门审批过的?那现在政府就有义务出面收拾这个烂摊子。事实上,在预算软约束体制下,烂摊子越大,政府越是着急主动帮助。假如甲大学只欠银行五千万债务,政府很可能让该大学自己筹资还债;但乙大学欠了十亿元,那政府就肯定得出面还债。

  可以预计,在现有的大学体制下,未来大学债务必将呈现出膨胀趋势。要想走出大学背负巨债的陷阱,需要对大学治理体系进行根本改革,像当初实现政企分开一样,实现政府、大学分开。大学负债,很大程度上是地方政府操纵甚至强制的结果。大学高速扩招,本身就是政府的安排,大学管理层之所以无法让大学置身于地方发展

房地产业的狂潮之外,也是因为,书记校长们的任免掌握在政府手中,而政府对书记校长的考核,在很大程度上看其是否配合政府发展经济。大学商业化不过是大学行政化在特定时期的具体表现而已。

  大学当然可以公办,政府也当然有责任给大学拨发一定款项。但是,公办不等于政府直接管理大学,政府拨款也并不必然让政府有借口操纵大学。一个合理的大学治理体系,必须把政府与大学隔离开来。可行的办法是,建立大学理事会,作为大学财政与行政的最高决策机构。理事会以独立理事为主,校长由这个理事会选聘,并对其负责。大学的重大建设、发展项目,必须由该理事会审议。这方面,海外办学的经验值得借鉴。

  这样,大学将成为一个独立的法人,理事会将是一个信托机构,接受政府拨款和捐款,并尽到善意使用信托资金的法律责任。政府与大学的关系跟其他捐助者没有太大区别。政府可以为每所大学确定一个固定或者逐年略微递增的拨款额,该款由大学理事会自由支配,但除此之外,政府不再承担任何其他财政责任。大学如果陷入破产境地,政府可以充当最终的担保人,但当初未能尽到善意使用责任的大学理事会成员将被追究法律责任。这样的约束或许可以让大学的预算硬起来。


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