曹林：行业协会必须切断对行政权力的依赖

    作者：曹林

　　行业协会“二政府”的行政化倾向，一直是制约中国行业自治的一个痼疾，各地先后出台了许多“官员不准兼职”之类的行政退出措施，但去行政化成效甚微。这个背景下，国务院办公厅近日下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确规定，现职公务员不得在行业协会、商会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。要从职能、机构、工作人员、财务等方面使行业协会与政府彻底分开，切实解决行政化倾向。(《新京报》6月6日)

　　笔者认为，这个“意见”在去行政化上很难会有突破。首先是一种经验判断，其实国务院办公厅早在1998年就曾下发过《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，明确规定“领导干部不得兼任社会团体领导职务”，此次“意见”的核心要求不过是对10年前“通知”的重复，而且

公务员法对公务员兼职也有着非常严格的限制———这些法规都难治行政化，怎能指望一个“通知”能药到病除？然后是一种理性判断，显然，这个“意见”还是给行政化留下了可钻的空子，“确需兼任的要严格按有关规定审批”———什么是“确需兼任”，又按什么规定审批？这给公务员在行业协会兼职留下了很大的操作空间。要知道在我们的语境中，任何一点制度上的模糊，都会被权力钻空利用得淋漓尽致，使良好初衷化为泡影。为什么不能“一刀切”呢，哪个协会离开领导任职就不能活了？

　　更重要的是，这种治理手段包含着一种“饮鸩止渴”的制度悖论：国务院是国家最高行政机关，他下发“意见”要求下级公务员不得在行业协会兼职领导职务，从而去行政化，这实质上是以行政手段为行业协会去行政化———就好像寄希望于大官治小官、更高权力管较低权力的反腐模式难以根治腐败一样，以行政化的逻辑为行政协会“去行政化”，反而可能加剧现实中的行政化取向。

　　对行业协会的行政化问题，我们一直在讲“去行政化”———这个话语预设着这样的逻辑：行业协会不是独立自主的，他们的命运只能任由别人主宰，只能被动地等着更高的权力帮助其“去行政化”；他们并不能以独立的组织权力主动拒绝官员到行业协会当领导，只能被动地等着一个更高的上级命令“官员不得兼任协会领导”———在对这种“行政手段”的依赖中，虽然行协中没有兼职的领导干部了，但本质上还是行政化的。依赖行政权力“去行政化”，只会陷入更深的行政化泥淖，行业协会“独立”的问题之所以很难推进，就在于治理手段上的这一悖论。

　　要真正解决这个问题，不能再依靠某种行政权力帮行业协会“去行政化”，而应该通过立法赋予行业协会在职能、机构、工作人员、财务等方面独立自治的制度性权力，使他们从制度根基上切断与行政的关联，切断对行政权力的依赖，能独立自主地“拒行政化”———拒绝行政权力对行业自治的干预。依靠任何外在的权力，都会使行业协会难以摆脱行政化的阴影，只有依靠自己才是最可靠的。考察发达国家的行业协会自治可以发现，他们并没有什么制度规定“官员不得兼任行协领导”，关键在于“协会”的权力和职能应当完全来自行业企业的联合，这会使得他们当然有权地“拒行政化”，所以在这些地方，经常发生的是类似“协会拒绝官员担任领导”这样的事情。