官场地震中，深圳试水政改

　　本刊记者 杨 军 发自深圳

　　5月26日，《深圳综合配套改革总体方案》发布。虽然在深圳之前已经有了天津滨海新区和上海浦东新区两个综合配套改革试验区，还有单项综改试验区，但深圳被列为综合配套改革试验区，还是引起了巨大的关注。不仅因为深圳是特区，拥有立法权，有更大的改革自由度，更因为与津沪等地不同，深圳首先提出了在行政体制改革上实现突破。

　　《深圳综合配套改革总体方案》主旨在改革，核心是“四个先行先试”，行政体制改革更是位列六项突破之首，而行政体制改革被认为是政治体制改革的突破口，表明中央和广东省、深圳市政府有充分的意愿要在阻碍改革推进的铜墙铁壁中撕开口子。

　　总体方案只是一个框架性方案，很多难以回避的利益格局调整问题在具体的实施方案中才会更深触及。就在人们翘首期盼具体实施方案出台的时候，等来的却是深圳市长许宗衡被免职接受调查的消息。

　　不改不行了

　　深圳改革将向何处去，许宗衡案会给深圳改革带来什么影响，各界众说纷纭。

　　有知情人士告诉记者，总体方案配套的实施方案应该已经基本制定好了，但可能会因为许宗衡案而拖后再公开。不过深圳的改革不会因此停步。

　　所有的改革都需要一个过程，在中国这场渐进式改革中，代价在不断地付出。深圳市长许宗衡被免职接受调查，在一些学者看来，几乎是偶然中的必然。随着经济和社会的改革开始升级，中国的腐败情况已经实现了U形反转，也就是说，在前几年，中国腐败已经走过最严重的时候。但今年上半年，高官被查办之频密，反贪力度之大，有可能成为中共十七大之后反腐成果最集中的半年。有政坛人士认为这一廉政风暴已堪比“十七大”之前中央查办原上海市委书记陈良宇等多名高官的时期。

　　其根本原因，就是中下级官员的腐败已得到了一定遏制，但掌握一定权力的中高层腐败却越来越凸显。知情人士告诉记者，对深圳一般的中下层小官员来说，腐败难度大大增加，腐败机会很少，但对高层还缺少约束，权大于法的现象还很明显。

　　深圳市场化程度比较高，相对来说，对官员素质有更高要求。市场经济可以使很多资源货币化，谁掌握资源就有腐败的可能。大量腐败的出现，要么是人的素质问题，要么是社会制度问题，当高层权力缺乏制约，腐败不可避免。

　　今年1月，胡锦涛总书记在第十七届中纪委第三次全体会议上指出，要严肃查处领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件。按照中央部署，今年反腐工作的重点是：查办发生在领导机关和领导干部中的腐败案件。中央反腐已经剑指高官。

　　“现在行政三分不实行已经不行了，否则还会有更多官员倒下。”有学者这样告诉记者。深圳行政体制改革主要是实行“行政三分制”，这也是人们对深圳综改最寄予希望的地方。按照改革者的设想，“行政三分制”是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的，提高行政效率。从2001年起，中编办就在深圳进行试点，2003年试点成形。

　　深圳大学管理学院教授、深圳“行政权三分”改革最初的设计者之一马敬仁告诉记者，经济领域改革30年了，容易改的已经都改了，现在进入政治体制和社会体制改革，要改的问题越来越难。过去政府是改革的推动者，现在反过来，要给自己动手术，改革改革者。权力部门化、部门利益化，各个部门都谋求自己的利益，这是新一轮改革最大的阻力。所以改革的难度就非常大。通过中编办在深圳搞的试点，逐渐地摸索出，行政三分是走出几十年行政改革困境的很好的路径。

　　突破口

　　深圳成为中国政治体制改革进入深水区的排头兵，似乎是必然。

　　曾一度领风气之先的深圳，后继乏力，深圳的发展面临瓶颈。1997年金融危机后，香港认识到依托内地的重要性，深圳首当其冲。深港中心，在战略上定位得以成立。

　　深圳大学经济学教授魏达志告诉记者，改革开放前，香港经济总量是深圳的2000倍，而现在只是深圳的两倍。深圳市目前面积和人口比香港多一倍，已不容小觑。目前深港两个城市相加，经济总量是上海和广佛的两倍。

　　去年广东省通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，深圳的地位得到重新确立。广东省委书记汪洋提出向深圳学习。魏达志认为，这说明：“从中央到广东到香港，对中心城市群已经有了一个更高的概念，更符合规律的理解，更理性的决策。”

　　虽然从2006年开始，深圳经济的增长速度已经低于广东的平均发展速度，但这似乎并不值得担忧。“经济发展的动力构成发生变化，由投资拉动变为消费拉动。投资对GDP的拉动虽然比消费拉动快，但后者幸福指数高。经济增长速度可能放慢，但经济质量可能提高。现在深圳的产业结构非常有利于未来发展，在产业转型方面比较好。明年计划特区内的第三产业比重要超过80%，现在看来问题不大，罗湖区第三产业比重已经超过90%了。”魏达志说，“珠三角现在是采购中心，像沃尔玛在中国的采购有90%都在珠三角完成。深圳未来发展前景非常好。”

　　2007年12月25日的广东省委十届二次全会上，当时到任仅一个月的广东省委书记汪洋提出，“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”，振奋了广东各界的精神。2008年5月，深圳出台了两份关于深化改革的文件，政治体制改革被提到了首要位置。这两份文件的出台，被理解为是一场“自上而下”推动的“创新”。 6月底，汪洋亲自点题：要以体制改革为突破口，特别要以行政体制改革为突破口。

　　去年年底，广东省印发《中共广东省委广东省人民政府关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》，提出经济特区和沿海开放城市要在行政管理体制改革、提高对外开放水平和探索社会主义民主法治等方面“先行一步”，在未来5到10年内率先实现科学发展。

　　相对于一些老城盘根错节、树大根深的复杂关系网来说，深圳政坛相对简单。特区独有的立法权，也使深圳在改革中有更多的自由度和自主权。不管深圳经历了什么，到目前为止，深圳依然是中国市场经济和市场思维最发达的地方之一，市场和社会的力量没有任何上层建筑能阻碍。真正改革的原动力一个是市场的力量，一个是社会的力量。

　　所有这些，使深圳成为中国行政体制改革最合适的突破口。近30年后，作为中国综合改革的试验区，特区深圳重新找到了自己的位置，再次站在时代的潮头。在深圳市委市政府举行的贯彻《方案》工作会议上，市委书记刘玉浦表示，作为综改突破口的行政体制改革，将是今年改革的关键。

　　往来于深港两地的某基金组织深圳首席执行官徐才源告诉记者，在他看来，深圳迎来了改革开放以来的又一个春天。

　　政改深圳

　　在深圳的历史上，一直在不断地进行政治体制改革的尝试，其中曾引起轰动的包括1983年的蛇口工业区管委会民主直选改革，1988年提出的“行政主导+立法委员会”的政改构思等等，但大都无疾而终。2003年提出的“行政三分”行政管理体制改革，曾一度被媒体热炒，后来变得悄无声息，因此被认为深圳的政改尝试再一次无疾而终，实际上，这一次尝试一直持续到了现在，和综改方案一脉相承。

　　马敬仁告诉记者，在行政改革领域，深圳一直走在全国前面，和经济体制改革走在前面一样，深圳从管制型政府向服务型政府转型已经全面开始了。

　　新中国成立以来，政府机构改革似乎总走不出一个怪圈，那就是机构人员总是精简——膨胀——再精简——再膨胀，最终总人数总是减不下来。马敬仁认为，究其原因，是因为政府事务并没减，事务不减，机构减了也没用，事务总得有人做。中编办通过2003年在深圳的试点，最后感觉到，只有通过把一些事务从政府剥离出去，才能由大政府变成小政府，真正为政府瘦身。

　　减事务的根本办法，就是打破政府对公共权利和公共事务的垄断，引入其它管理主体。马敬仁告诉记者，行政三分其实不难，难的是外部的改革，要有相应的机构能接过政府减下来的事务。2003年，外部条件还不是太具备。2003年以来，深圳一直在培育外部条件，比如进行社区自治，NGO、NPO的培育，事业单位的改革，委托、外包、购买服务，行业组织、社团组织的培育等等。

　　“主体多了，就需要社会和市民的参与，民主也就水到渠成了。”马敬仁这样总结。

　　据悉，深圳将根据经济社会发展的需要，将党委部门之间、政府部门之间，以及党委与政府部门之间职能重复或者相近的部门进行整合。这被认为是行政体制改革的最难点，因为涉及利益格局的重新分配。

　　马敬仁认为，这是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。决策部门属于大部门，执行部门属于小部门，决策部门越来越少了，但是执行部门会有一个放量。执行机构，功能比较单一，量会比较大。短时间看，改革还是一个增量改革。然后在几年的时间内，首先是靠自然减员，每年都会有一些人退休。其次是有些执行机构属于培育性质，开始由政府来管，将来培育成熟了，有些机构在社会上会很有发展，这时就比较容易剥离出去，像当年政府的第三产业一样，赢利能力非常强，会分流很大一部分政府人员。

　　马敬仁认为，从将来发展趋势看，大区制肯定向小区制发展，因为大区管理起来太难。目前光明新区已经从原属的行政区中划分出来，光明新区属于功能区，和原来的行政区不同，将来可能还会划出五六个。这些功能区就会成为市政府的派出机构，由当地政府按功能需要设置，而不是一级行政管理部门。

　　按照新的设计方案，所有的区将来都想改建成管理区，实现一级政府三级管理。马敬仁告诉记者，在条件未成熟之前，还按功能区来建。通过这一过程，行政区会逐渐消失，被管理区和功能区取代。这也是一个渐进的过程。如果深圳能在5年或更长的时间内完成这一改革，将对全国实行一级政府三级管理有极大的样板意义。

　　国家行政管理学院教授汪玉凯认为，行政三分和一级政府三级管理，是这次深圳综改在行政领域的两大亮点。