《半月谈》：“非正常息访”的背后

　　本刊记者 范春生 周伟 李钧德

　　记者最近在基层调查发现，“非正常息访”怪象所导致的政府投入是一个惊人数字，久而久之，形成了一个固定并以此为生的信访人群体。权威人士指出，花钱不可能真正换来稳定，这种行为使信访人的合理诉求被压制或忽略，对相关责任人的惩处机制因此丧失，政府的公信力也会下降，信访形势将很难好转。

　　“花钱买稳定”是一种短期行为

　　“花钱买稳定”这种“非正常息访”的做法忽视了信访工作的复杂性，将化解矛盾、解决问题简单等同于“人民的问题靠人民币解决”，是一种典型的短期行为，其危害不容忽视：

　　一是“截访”成本高，有的甚至成了“无底洞”。近年来，基层一些地方用于“截访”的成本不菲：实施“盯人”战术要花钱，给上访户开宾馆包吃住要花钱，请上访户旅游要花钱，派干部到北京等地去接人要花钱，坐飞机回来要花钱……基层一名干部透露，当地为了“稳控”一名老上访户，每年单花在他一人身上的费用就达数万元。

　　记者接触过一名老上访户，他开始只想为自己1万多元的损失寻求救济，后来当地县政府提出用5万元让其自愿息访。而他就像发现了政府的“软肋”，开口要20万元。

　　基层一名信访局长反映，最怕的是碰到这种“无底洞”式的上访户。“有的上访户提出把农村户口转为城市户口，我们答应了；他家明明住着楼房，却提出要吃低保，我们也想办法落实了。这些问题其实与他上访的内容无关，我们为了息访，只能一再妥协。没想到他不满足，还是不断上访，我们都快崩溃了”。

　　二是老问题没解决，新矛盾又产生。一些地方把上访者送进“学习班”甚至精神病院，图的是一时的稳定，保的是自身的官帽。这种限制他人人身自由、剥夺其合法权益的做法，不仅无助于解决问题，反而激化了信访者与当地党委、政府的矛盾，势必引发新的或者更多的上访行为。

　　三是淡化了宗旨意识，影响了干部作风。既然可以“花钱买稳定”，基层一些干部认为，信访工作中的“疑难杂症”没必要认真解决。解决这类带有长期性的复杂问题，好比碰到了慢性病，不时花钱买点消炎药止痛一下即可，如果要从根本上解决问题，恐怕要动大手术，但那样得不偿失。还有的领导干部透露，一些矛盾是上任留下来的，到了自己这一任也不想去碰它，顶多花点钱先稳住再说，反正自己是有任期的，拖过几年自己就走了，“烫手的山芋”谁也不想接。

　　警惕无奈选择中滋生的“信访油子”

　　长期关注研究社会矛盾和腐败问题的辽宁省社会科学院研究员侯小丰认为，“花钱买稳定”这一现象，首先直接表现出两个方面的问题，一个是在特殊时期或某一时间段，出于“上级要求”或“某种需要”而出钱、出物暂时平息上访的办法；另一方面，由于不是从根本上解决信访问题，一些上访人利用干部这种心理而求得“利益回报”，久而久之，形成了“信访油子”群体。

　　侯小丰说，虽然“信访油子”在上访人群中只占极少数，但他们的出现，还是给我们现有的信访工作机制提出挑战。同时，在这类人群上的开支日积月累，也是一笔庞大数字，值得警惕。

　　沈阳市和平区南湖街道办事处主任安光军在日常工作中，大量接触并处理信访事件，也接触过许多信访当事人。他告诉记者，仅街道办事处这一行政层级，每年为了接访或处理信访事件，就要花费一笔数目不小的资金，在这方面的财政压力确实比较大。他证实，“信访油子”确实存在，自己几年前在工作中，就接触到这样一名信访人，反映的问题发生在近20年前，毫无道理，但是一遇到重大活动举行时或敏感日子，就直接进京上访。“这种人很聪明，每次被接访回来，从不提具体的金钱或物质，政府无奈就主动‘开价’安抚他，而且没完没了。”安光军透露说，这种信访人发现了“甜头”，“一招鲜”屡试不爽。

　　辽宁省辽中县一些基层信访工作者认为，其实难于接待的并不是那些有切实困难，或者遭遇不公正待遇的群众，而是那些尝到上访甜头的“会哭的孩子”。

　　辽中县委书记张东阳认为，信访工作之所以难，因为它是一项政策性、原则性很强的工作，上访群众有问题，我们可以解决，但是在处理信访案件时，绝不能突破政策界限、违反原则，更不能花钱买平安。

　　“信访油子”的出现，警示我们种种“非正常息访”行为已经发出错误信号，刺激一些人信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。有的人逐步形成对信访工作的“制度崇拜”和路径依赖，对信访部门解决问题、满足诉求的期望值日益增高，因此到信访部门上访的多、找法院打官司的少，涉法涉诉等问题大量涌向信访系统。

　　“一票否决”高压让基层干部委曲求全

　　既然危害不言而喻，基层一些地方为何乐此不疲？一名县信访局局长私下告诉记者，其实，基层干部也不想这样做。但目前的信访体制，又让他们不得不这样做。因为现在的稳定压力非常大，在一些敏感时期，一旦出现进京赴省上访，不管什么原因，不问青红皂白，上级部门先处理上访人所在的单位或政府负责人，轻则通报批评，重则就要受处理，甚至丢官罢职。信访干部在现行的体制下只能委曲求全，在夹缝中生存，即使很委屈，也不能有硬气。这名干部说，“花钱买稳定”实属无奈之举。

　　有专家指出，不少地方苛求基层“不能出事”，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访就叫“稳定”，评价干部能力和政绩也以此为重要指标。一些地方只要辖区内发生“进京上访”、“非正常上访”事件，当地政府主要负责人就被一票否决。一票否决制的“高压”，使得基层政府想方设法“哄住”、“截住”、“吓住”、“管住”上访人，不让其越级上访。

　　豫北某县一名干部对记者大倒苦水：比如一些涉法涉诉案件，一审二审上诉申诉，所有法律渠道都走完了，但是，可能因为一方当事人的要求没有得到满足，结果又形成了上访案件，像这种情况，政府一不能改变法院的判决，二不能代替法院作裁决，三又不想让他们去上访，除了花钱，又有什么办法？

　　问题的症结何在？一些基层干部向记者反映：一是现行的信访体制存在一定问题。现在的信访部门相当于传达室，什么问题都不能解决。他们的办法就是，谁的人谁领走，最多督办一下，通报一下，没有解决问题的权力和能力。

　　二是对信访的理解有问题。设立信访部门就是让群众反映问题的，不能因为群众去上访，就说基层干部工作没做好，就处理基层干部。如果没有上访，还要信访部门干什么，有问题解决问题就是了，不能因为有上访就处理人，而应该找出引起上访的原因，谁有问题处理谁，谁有责任处理谁。如果这两个方面有改进了，“非正常息访”的怪象也许就会逐渐消失。

　　《半月谈》：靠什么换来稳定

　　中国社科院农村所社会问题研究中心主任、教授 于建嵘

　　中国的信访活动面临着许多困境。比如，因信访部门权限和掌握的资源有限，提供权利救济的能力十分低下；“分级负责”与禁止“越级上访”的规定，挡不住信访民众涌向上级政府的事实；极低的信访成功率却不妨碍信访洪流日渐壮大等等。对此，目前的解决之道是，通过建立对地方的种种信访责任追究制，力求将“引发信访的问题”化解在源头，使信访问题在基层得到解决。

　　这是一种压力型的解决机制。但我认为，它没有正视地方党政的能力，没有正视相当多“引发信访的问题”产生于利益分配制度的结构性失衡，一味强调责任追究，必然造成地方上为了自身的政治利益，采取各种手段来消解来自上级的压力。这将会带来新的问题。

　　首先，用钱来人为堵塞信访渠道，会造成民众的不信任，并有可能促成政治激进主义。“销号”、“截访”打击了信访民众对于信访部门的信任，连带损害了他们对上级部门的信任；“贿买”、“收买”，将各种复杂的现实矛盾转化为庸俗的经济问题，破坏了信访民众对公平正义的追求。更严重的是，信访本是为密切联系群众，现在却将群体上访、越级上访看成是不稳定因素；信访本是为了落实宪法赋予群众的批评建议权、申诉控告检举权，现在却在花钱稳控中损害了信访民众的基本权利。一旦失去对寻找正义的希望，失去对党政部门的认同，失落的信访民众可能产生强烈的绝望情绪，而这是激进主义情绪和行为的温床，也是反体制思想和行动的温床。

　　其次，花钱买来的稳定是种假象，它不利于中央真正了解基层的情况，影响国家政策的形成和调整，有可能错过在体制层面解决引发信访的深层次矛盾的最佳时机。比如征地补偿，即使完全按现行法律办理，仍常会招致不满，原因是法定补偿标准不符合市场经济规律，如不及时修改会带来更大的隐患。而如果地方花钱掩盖了矛盾，闭塞了上级的耳目，就可能致使其做出错误的判断。

　　再次，“贿买”、“收买”信访者的金额没有客观的标准，而是取决于主政官员害怕“一票否决”的程度以及信访民众真实行动能力的大小。这在一定程度上提高了信访民众的期望值，在客观上鼓励了“信访钉子户”的产生，容易在信访民众间造成互相攀比的情况。它不利于建立处理信访问题的长效机制，不利于对信访问题的系统化解决。

　　综上所述，想通过花钱来解决信访危机是将复杂问题简单化了。要破解信访难题，我的主张仍然是：重新确定信访的功能目标，在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督“一府两院”的工作。而最为迫切的，是要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政机关迫害信访者的案件要坚决查处。