7月，安徽巢湖、云南滇池，触目惊心的蓝藻又来了。

　　十几年的治理，数十亿甚至上百亿的投入，但为什么如同十年治淮，收效甚微？

　　众多研究认为，治污体制不改，花更多的钱可能也是枉然——从两院院士，到世界银行，都在寻找中国污水治理的破解之道。

　　蓝藻又来了

　　蓝藻又“卷土重来”了。

　　进入7月，巢湖西半湖蓝藻出现较大面积集聚，气象卫星最新遥感图片显示，3处较大的蓝藻集聚面积就约达33平方公里。

　　近期滇池也发生蓝藻集聚情况。“蓝藻是滇池水依然污染的表征和提示。”绿色昆明环保组织负责人梅念蜀告诉记者，他们正策划每月组织市民观察、探访入滇的河道，监督滇池环境。

　　滇池生态所工作人员何风根据以往的情况判断，7月份进入蓝藻大规模爆发期，受水质、风力风向和湖流影响，蓝藻严重聚集区主要在滇池北部水域。

　　截止到2006年，耗时14年的滇池治理行动，累计耗资45.5亿元。“十一五”期间，国家将投入92亿治理滇池，目前已完成投资29.7亿元人民币。经过数年的努力，滇池治理虽取得了阶段性成果，但效果并不尽如人意。

　　如此的困境，早已不是孤立的现象，十年治淮不见成效及其新产生的社会负面影响即可说明这一点。

　　中国环保部2009年6月4日发布的《2008年中国环境状况公报》显示：地表水污染依然严重。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系中近一半河段严重污染，尤其是淮河、海河、松花江、辽河、长江中下游以及珠江三角洲等工业比较发达地区。河流的城市段污染明显，小河重于大河，北方重于南方。

　　在监测营养状态的26个湖泊(水库)中，呈富营养状态的湖(库)占46.2%，富营养化问题突出。

　　而“地平线下的资源”——地下水，污染也正在扩大，浅层地下水大部分已经被污染，大城市周边非常地严重。地下水污染呈现出由点向面演化、由东部向西部扩展、由城市向农村蔓延、由局部向区域扩散的趋势，污染物成分则由无机向有机发展。“国家投入的钱并不少了，但还是没有抓到要害。”中国地质大学沈照理教授认为，体制的问题是水污染治理瓶颈，只有实实在在地抓才能抓出成果来。

　　一位不愿透露姓名的学者认为，在我国保护环境资源、防治环境污染的现实中，“权力部门化，部门利益化，利益个人化”即是一种典型的表现。

　　在中国，各个部委各自分管水资源的某一方面，比如说水利部主要负责水量的调度，国家环保部主要负责水污染的治理，农业部主要负责水生生物的保护，而林业局则主要负责湿地资源的保护，这样就造成了利益上的冲突和管理上的漏洞，还有责任上的不明晰，故被戏称为“九龙治水”。“国家太大了，国家各个部委之间要分工协作相互协调，齐抓共管，或许大家都没有管，另外在抓的时候要切实合理，明明做不到的指标不要去提。”在南京大学地球科学系博士生导师、中国科学院院士薛禹群看来，水资源作为一个整体自然生态系统，是相互联系、相互依赖的，人为地把它分割开，势必造成整个链条的断裂。

　　滇池治污的病根

　　“滇池治污要取得大的突破，惟有从体制问题下手。”滇池管理综合执法局一位官员曾对媒体坦言，迅速厘清职能主管部门的关系，已是当务之急。

　　2004年，为了提高治理效率，避免多头执法，滇池管理局成立了综合执法局。滇池管理局是牵头治污之“龙”，然而，它却没有实施综合治理的应有权力。注入滇池的入湖河道共计70多条，记者在滇管局网站上发现，纳入滇管局监管的入湖河道只有35条。

　　“我们对入湖河流的执法管理属于末端执法，大量的源头违法行为得不到及时查处。”一位不愿意透露姓名的滇管局官员对南方周末记者说。

　　滇池管理局综合执法总队办公室主任吴朝阳告诉南方周末记者，他们正在研究实施《创新执法理念》课题，试图从事前监督入手，和企业进行培训、签订协议来以摆脱执法的困境。

　　300平方公里水面、163公里湖岸线，综合执法局的执法队伍却仅有40人，划入滇管综合执法的范围相当有限，大量位于源头的违法行为难以查处，执法存在空档。

　　“滇池管理局当初的定位就是，希望成为一个把解决与滇池问题有关的所有部门的主要职能通过集成和整合，从而发挥综合管理作用的机构。”云南大学生命科学学院副院长段昌群认为，目前看来，滇管局发挥的作用并不十分顺畅，赋予的功能和对它的赋权是不对称的。因为它和其他的市局级别是一样的，没有形成一种节制的关系，这样它就无法协调各个部门。

　　显然，由滇管局“一龙牵头治水，各部门配合协作，全民参与”的制度设计存在缺陷。“我们国家所有的湖、河、海的水环境治理，都存在着严重的制度建设缺陷的问题，好的制度建设和一个强有力的管理部门毫无疑问是治理好湖泊的最重要的支撑条件之一。”同时是《滇池流域面源污染调查与系统研究工程示范》课题首席专家的段昌群对南方周末记者说。

　　一份由云南大学、浙江大学联合参与的调查组出具的咨询报告指出，在滇池环境保护工作中，滇池流域的各有关行政部门的角色是双重的：一方面，它们是行政管理的主体；另一方面，它们又是滇池环境保护行政管理的客体。调查组发现，行政职能部门在保护滇池时存在着保护部门利益的现象，当一些部门利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，有时会从维护自身利益的立场出发，从而发生回避法律所规定的义务和推卸责任的现象。

　　“各吹各的号，各唱各的调”是目前多头管水体制的典型产物。一位水利部门干部说，在华北一个严重缺水的城市，城建部门每年要收取约2000万元的水资源费，但多数资金并未用到水利上，而是花在了城市建设上。

　　“缺乏统一的协调，资源使用也比较分散，各搞一套，这样一来，要统一治理起来难度就很大。”中国环境监测总站研究员魏复盛院士曾对媒体表示，“九龙治水”漏洞比较多，责任也不够明确。

　　向臭水沟砸下340亿

　　与滇池治污难相似，广州河涌治污已有十个年头，投资约17.4亿，共整治河涌69条，但市区河涌水质始终没有得到根本性的改善。

　　2008年底，广州市市长张广宁在加快污水治理和河涌整治工作会议上表示，要举全市之力治水，确保在2010年6月底前使全市水环境质量根本好转，2010年7月请各区的书记区长到自己辖区内选一条河涌去游泳。

　　今年，广州要投资340亿元，完成广州中心城区主要河涌的整治。随着亚运会的临近，广州市政府治理河涌的承诺也越发受到公众关注。

　　人们满怀着期待：在炎热的天气里，河涌不会继续有恶臭，甚至有人期待着涌里会出现生命——比如鱼。

　　但是，一些学者和广州市民也充满疑虑，治水治污从来都不存在技术障碍，它是行政的问题，是相关政策落入各级行政系统后的现实反应问题，是政府内部对待治水的协调与协作问题。

　　该如何防止“龙多作旱”？去年初，在广州治水机制发展进程中具有里程碑意义的广州市水务局挂牌成立。

　　广州市水务局在整合水利、供水、排水三大行业的同时，还将归并城乡防汛、供水、排水和污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水五大职能。改革目的也非常明确：“希望通过体制的创新破解治水难题。”广州治水的格局实现了“由多个部门治水，变成一个部门牵头，多个部门配合的形式”。

　　这亦是魏复盛院士赞成的做法，让水务局统管起来，从供水、排水、水治理、生态环境保护等都由它主要负责。如此可优化资源配置，减少九龙治水之困。

　　但水务局整治污染半年来，广州123条河涌整治仅完成2条。

　　治污规划能否按计划实现，将检验这一制度能否突破管理困局。

　　世界银行的建议

　　今年初，世界银行在北京发布了《解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议》的报告。

　　报告主要作者之一、世界银行高级环境专家谢剑说，“中国现有许多经济可行的技术方案，可用以提高水资源的利用效率，减少水污染，从而促进其水资源问题的解决。但是，由于中国水管理体制薄弱，这些方案的采纳和实施程度很有限。”

　　报告建议，根据世界其他国家的经验，中国应改进各级政府的体制安排，采用多种经济和行政手段以支持更加广泛地实施这些技术方案。改革国家一级的政府机构，以实行更综合和协调有效的水资源管理。

　　世界银行建议中提出了多种选择方案。

　　一是成立国家水资源委员会，作为领导和协调全国性涉水事务的最高政府机构。该委员会应由总理或一位副总理担任领导，成员包括目前涉及水资源管理的中央各个部门的负责人。其主要职责是指导制订国家水战略和政策，审批关于水资源开发、分配和利用的长期规划，协调所有的涉水部门以避免各个部门出台的政策不一致甚至相互冲突。该委员会是负责制定水政策的高层机构，很类似于新设立的由总理领导的国家能源委员会。

　　二是将目前由不同部门(即水利部、环保部、农业部、城乡建设部、国土资源部等)分别负责的主要涉水职能加以合并，组建一个大部，以对水量和水质、地表水和地下水、水资源保护利用和水环境保护实行统一管理。

　　院士联名呼吁完善治水法律

　　“有效的水治理系统必须建立在健全的法律基础之上。”《中国水危机》一书的作者马军说，中国水资源管理法律框架的有效性并不如意，全国范围内水污染日益严重便是证明。

　　与他一起发出呼吁的还有关注地下水污染的院士：袁道先、薛禹群、傅家谟、郑度、汪集旸、林学钰。他们联名呼吁，西南地区地下水污染日趋严重，还没有引起地方政府的重视，他们认为，现阶段还存在着法律制度不完善的问题，现有法律框架的覆盖面仍然有限。例如，如何避免农田中的化肥、农药对地下河的污染，则属于法律还无明确规定的问题；而世界银行的报告中认为，中国水污染防治法要求国家建立和完善水环境生态保护的补偿机制，但目前没有就此制定全国性的法律法规；中国也没有就水权及其交易出台专门的法律或法规。

　　现在，中国水资源管理法律方面存在的主要不足和需要改进的领域包括：

　　相关机制和程序缺乏。现行法律法规通常关注的只是各种原则而缺乏保障法律执行所需要的各种机制和程序，例如监督、监测、报告、评估以及对违法行为的惩处等。

　　法律条款不明晰甚至相互抵触。有些法律规定不明确。例如，水法没有明确界定地方政府和流域管理机构的权限。这种法律条款的不明晰造成权力真空，削弱了法律制度的有效性。

　　世界银行的报告中建议，流域管理委员会应加强和重组。应在水法和其他法律法规中增加具体条款，为这些流域管理委员会规定法律地位、明确其权力和职责。

　　中国现有的七大流域管理机构是水利部的下属单位，其中的六个流域委员会并不是真正的“委员会”，它们没有足够的权力，也没有地方政府的代表，所以应该予以重组。短期内，作为代表中央政府的机构，流域管理机构可以考虑吸纳环保部的代表参与其中。从长远来看，这些机构应该独立于水利部，直接向国务院负责。其领导层应该既有中央政府的代表也有相关省市政府的代表，以确保整个流域水资源管理的责任性适当合理。作者: 南方周末记者 姚忆江 实习生 熊凯 发自广州