“寓禁于征”：烟草税的提升空间

　　烟草业的利与弊，就像硬币的两面。国家财政是“烟草税利”的最大受益者，而公民健康则是“烟草危害”的受损方。作为一种“寓禁于征”的经济手段，烟草税所体现的，自然是政府在两种压力间寻找到的平衡点。具体到中国，面对“拥有5000亿元资产、6000万从业人员、每年给国家贡献近1/10的财政收入”的烟草业，烟草税的平衡点究竟在哪里？

　　记者◎王鸿谅

　　静悄悄的“加税”

　　国家税务总局在官方网站上正式公布烟草税调整的消息是6月19日，距离《关于调整烟产品消费税政策的通知》5月1日的正式生效日，已经过了一个多月。可是市面上香烟的零售价还是老样子，站在消费者角度，迄今为止，依然感受不到任何变化。原因是，这一轮的烟草税调整，依旧集中于生产和批发环节，我国实行的是烟草专卖制度，在国家烟草总局没有做出明确调价决策前，生产和批发环节的成本变化，无法相应地传递到零售终端。

　　这一轮的调整，仅限于烟产品的消费税。我国的消费税是1994年税制改革时在流转税中新设置的一个税种，涉及15个税目，除了香烟外，酒、化妆品、成品油等都被纳入消费税征收范围。

　　从政策本身看，在卷烟生产环节，同时调整了计税价格和从价税税率。新的最低计税价格由国家税务总局核定并下达，而从价税税率方面，甲类香烟由原来的45%调整至56%，乙类香烟由30%调整至36%，雪茄烟由25%调整至36%。甲乙类香烟的划分标准也进行了调整，分界线从50元上浮至70元，即每标准条(200支)调拨价格在70元(不含增值税)以上(含70元)的卷烟为甲类卷烟，低于此价格的为乙类卷烟。此外，还首次在卷烟的批发环节加征了一道从价税，税率为5%。

　　财政部财政科学研究所所长贾康提醒本刊记者注意，这一轮烟草税新政的特殊背景。“结构性减税是指对现行税制实施双向的、有选择的、着力于体现税收公平和发挥税收市场引导作用的调整，根本目的不在于减少或扩大财政收入，而在于提高税收调节中的公平与效率。”

　　这一轮的烟草税新政，在贾康看来，体现的是“因势利导和对冲财政减收压力”。就像《通知》中明确说的，“为了适当增加财政收入，完善烟产品消费税制度”。作为特殊的商品税，烟草税收在设计上存在“寓禁于征”的意图和导向。“在筹集财政收入的同时，看重的是其调节作用。”贾康说，“当前这种税收的作用，存在较大的提升空间，能够在节约社会成本的同时成为新的税收增长点，为财政减收压力下我国税制的结构性调整提供必要的缓冲空间。”

　　烟草税下的产业变局

　　就在烟草税新政静静实施之后，国家烟草专卖局也有官员明确表示，烟草税率的上调目前并不会直接作用到零售环节。对于烟草零售价以后是否会调整，官方说法则是“要由国家烟草专卖局和物价部门联合确定”。这也就意味着，在终端零售价得到相应调整前，这一轮的烟草税调整，依旧必须由烟企和批发商们在生产和批发环节“内部消化”。这显然是烟草行业新一轮变革的讯号。自1994年以来，此前中国的烟草消费税已经进行过4次调整，这是第5次。从过去的经验看，任何一次烟草税的调整，都会带来行业的重新“洗牌”。

　　1994年以前，烟草业与其他行业一样，统一征收60%的产品税。1994年实行“分税制”后，各类卷烟按出厂价统一计征40%的消费税。这是烟草业的第一次税收调整，统一税率使得烟草生产企业更倾向多生产利润较高的高档卷烟，企业的产品结构由低档向高档转移，这一税收政策使以生产低档卷烟为主的中小烟厂出现严重亏损，低档烟生产越多亏本越多。

　　到了1998年7月1日，为促使卷烟产品结构合理化，我国对卷烟消费税税制再次进行改革，将消费税税率调整为三档；一类烟50%，二、三类烟40%，四、五类烟25%。将消费税由单一税率改为差别税率后，低档卷烟产销大幅度增加，一些中小烟厂的生产由于减税而复苏；而高档卷烟产家比如大型名牌卷烟厂由于税负的增加利润大幅下滑，削弱了大企业原有的优势地位。小烟厂的关停并转也变得更困难，给行业的组织结构调整带来了不利影响。这一时期，卷烟消费税一直按照出厂价从价计征，并且只在生产环节征收，导致很多烟厂采用转移定价的方法规避纳税。这段时间也被业内研究者形容为中国烟草的“战国时代”，地方保护主义严重，导致品牌集中程度不高，企业多而不强，无法提高整体竞争实力。

　　到了2001年6月，为了促进烟草行业“扶优关小”的内部结构调整，国家又对卷烟消费税进行了第三次改革。实行从量与从价相结合的复合计税方法，即按量每5万支卷烟计征150元的定额税；从价计征从过去的三档调整为二档，即每条调拨价为50元以上的税率为45%，50元以下的税率为30%。2001年税改后，全国烟草行业消费税总体税负由原来的40.5%上升到47.3%，提高了6.8个百分点。新税制将高档卷烟税率由50%降为45%，低档卷烟的税率由25%提高到30%，并对每箱加征150元的从量税。

　　从价和从量结合的复合计税办法，以及计税价格由出厂价改为调拨价或核定价等措施，都在一定程度上减少了企业利用转移定价方式避税的空间。这次调整对以生产中高档卷烟为主的名牌大企业影响不大，以生产低档卷烟为主的年产10万箱以下的中小企业则出现严重亏损，这些企业纷纷关闭并退出了市场。烟草企业对产品结构的调整、提升，对“中高档卷烟”的争夺所带来的结果，是2007年全国烟草行业实现工商税利同比增长25%，增长近千亿元。成为新政5年来，烟草业税利增长最快的一年。

　　2009年的烟草税新政又将带来怎样的变革？答案需要时间来呈现。中国人民大学财政金融学院教授张中秀向本刊记者分析说，“消费税是随行就市而定的，这种调整并不会伤害产业筋骨”。

　　烟草经济的平衡博弈

　　中国社科院工业经济研究所陈树勋这样向本刊记者描述中国烟草业：“拥有5000亿元资产、6000万从业人员，每年给国家贡献近1/10的财政收入。”陈树勋20多年前就开始关注烟草经济，1985年社科院承接中国烟草总公司关于“我国烟草行业提高经济效益”的课题时，陈树勋就是课题组组长。他和许多专家一起，历时两年，完成了《建立专卖税是增加中央财政收入和解决烟草行业盲目发展的关键》的课题报告。

　　“从1991年《烟草专卖法》颁布，到2005年，烟草行业实现税利累计1.67万亿元。按照当时长江三峡水利枢纽工程的预算，这笔巨款约可建9座，或者按当时的投资额，可以建50条青藏高原铁路。”陈树勋说。

　　虽然许多国家已经逐步取消了烟草专卖，但在中国，这项制度还在继续。2008年初，国家烟草专卖局局长姜成康在有关会议上也明确表示，“只要烟草税利每年还在1000亿元以上，烟草专卖制度就会继续存在”。在这种烟草专卖体制中，烟草业作为中央财政纳税大户的地位，依旧显而易见。根据工业和信息化部的数据，中国烟草行业2008年生产卷烟4200万箱，比2007年同期增加220万箱，全年利税总额同比增长15.7%，达4500亿元，占财政总收入的7%。而在2008年2567.80亿元的消费税中，烟草业占了2/3。

　　仔细分析烟草业带来的税收，除了特殊的烟草消费税之外，还包括更多复杂的名目，它们包括：从1994年起，在烟叶收购环节按31%(1999年后改为20%)的税率征收农林特产税；从1994年起按低于一般企业一半的税率(1.5%)征收教育费附加；从1996年起，对烟草商业企业按应纳税所得额计算的税后利润的15%征收“烟草专营利润收入”；以及对烟草企业征收17%的增值税、营业税、企业所得税和城市维护建设税等。

　　从税收的负担和分享情况看，卷烟税是烟草税收的主体，也是烟草主产区的重要财政收入来源。目前我国卷烟税收的分享关系为：增值税与一般商品相同，中央分享75%，地方分享25%；消费税是中央税，但一般情况下，中央每年需将一部分消费税额转移给地方政府，以推进烟草生产地区的经济发展和结构优化；企业所得税则由中央和地方共享。而在农村税费改革之后，在农业税中唯一保存下来的烟叶税，全部归属地方，“但在主要产烟省区财政收入中的比重都不大，占全国地方财政收入的比重仅为万分之一”。

　　所以，在我国当前的烟草税政策下，烟草税利的得益者，包括了中央财政和地方财政。尤其是在那些烟叶主产区，更形成了名副其实的“烟财政”和“烟经济”。比如云南、湖南和贵州，2006年，云南烟草业的税收收入为390.91亿元，占该省全部税收收入的48.81%；湖南烟草业的税收收入为208.97亿元，占该省全部税收收入的28.94%；贵州烟草业的税收收入为86.36亿元，占该省全部税收收入的22.96%。至于安徽、湖北、河南、江西等省的烟草业的税收收入，也都占该省全部税收收入的10%以上。

　　那么，在目前的烟草利税分配体制中，烟草税新政显然将更加考验财税体制的平衡术，如何在烟税增加、烟草业利润减少的情况下，来调节中央和地方利益分配的新矛盾？财政部财科所副所长苏明认为：“在财政支出上，解决中央和地方的矛盾主要靠转移支付来弥补。去年，中央就转移支付了2.8万亿元给地方，基本满足了地方需要。”目前，整体的财税体制改革还没出台，在收入划分上，中央收入是适当降低，还是扩大转移支付的规模？在苏明看来，“要扩大地方财政收入肯定不能光靠烟草，征收物业税和财产税既可以增加地方税收，又可以调节收入差距，是下一步财税体制改革的方向”。■