《瞭望》文章：香港廉署反贪镜鉴

　　文/《瞭望》新闻周刊记者潘燕赵卫

　　1974年廉政公署(ICAC)成立以前，香港曾是个贪腐盛行的社会。廉署成立后短短数年，香港便跻身全球最清廉地区之列，目前在“透明国际”180个国家和地区排名中位居第十二位，在亚洲则仅次于新加坡。

　　与之相应，香港廉署也走过了从最初被质疑到很快确立强大公信力的过程。在相关的系列民调中，香港公众对廉署的信心始终维持在90%左右，对廉署工作的支持度则超过99%。

　　香港是以华人为主的社会，在贪污产生的历史文化和社会肌理上与内地有较多共性。也因之，在如何重建政府反贪公信力、如何通过惩治和预防腐败制度建设获得反贪实效方面，香港及廉署所走过的道路在今天值得镜鉴。

　　《瞭望》文章：廉署公信力从何而来

　　香港百姓有一个共识，即“廉署是香港社会发展的基石”。正如廉署的宣传词所言，“香港优势，胜在有你和ICAC。”

　　“你”是身处香港社会的每一个人，“ICAC”则是香港廉署的缩写：“你”的廉洁自律及对反贪防贪的积极参与，加上廉署的“不惧不偏、大公无私”，共同构成了香港的一个竞争优势，即廉洁、高效、透明的政府运作机制和营商环境。

　　对于一个社会而言，建立反贪机构并不难，难在如何从体制深层到具体运作，构筑强大而可持续的反贪公信力。

　　贪腐盛行催生香港廉署

　　上世纪70年代以前，香港社会贪污状况非常严重。连消防队救火也要给黑钱，否则消防员到场后会按兵不动，看着大火吞噬一切。

　　接受本刊采访的香港浸会大学工商管理学院院长、廉政公署审查贪污举报咨询委员会委员张仁良告诉记者，他的妈妈上世纪60年代时曾经学车后申考驾照。主管的人说你给500港元不用考就行，张仁良妈妈没有给，结果直到她去世都没有领到驾照。

　　一位后来在廉署反贪风暴中被治罪的名叫韩德的香港警司曾有一段著名的供词：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉，白天起床、刷牙一样自然。”

　　1973年，涉嫌贪污420万港币的香港九龙总警司葛柏在被调查期间成功脱逃出境，引起了香港社会的极大愤慨。已对贪腐忍无可忍的香港市民走上街头，展开了声势浩大的“反贪污捉葛柏”大游行。

　　时任港督麦理浩认为事态严重，委派高级副按察司百里渠爵士成立委员会对此案进行彻查，百里渠随后发表的著名的“百里渠报告”指出：“除非设在香港警队内部的反贪污部能从警方脱离，否则大众永远不会相信政府确实有心扑灭贪污。”

　　该报告得到麦理浩的认同，在其推动下，1974年2月15日立法局通过《香港特派廉政专员公署条例》，宣布成立一个“与任何政府部门包括警务处没有关系的独立的反贪组织”，即香港廉政公署。

　　“打老虎”唤回民众信心

　　廉署成立后，首先面对的是如何赢得香港公众信任的问题。

　　此前港英政府也推出过诸如加大法律处罚力度、提升反贪机构级别等做法，结果给公众形成“只打苍蝇不打老虎”的思维定势。对于新成立的廉政公署，香港公众最初也抱着类似的质疑心理，认为其不过是个临时机构而已。

　　“解铃还需系铃人”，廉署成立后从“葛柏案”入手，决心重建公众的反贪信心。通过对葛柏这位香港历来职级最高的贪污警官进行锲而不舍的调查，终于在1975年1月将其成功引渡回港，并依法定罪。

　　经此一役，廉署在市民中的威望大增。曾任香港最高法院首席大法官的杨铁梁认为，“此案不独成为廉署肃贪倡廉工作的重要里程碑，也恢复了市民对政府及司法制度的信心。”

　　统计显示，自1974年2月至1977年10月不到四年的时间，香港以贪污罪被判入狱的警官就有260名；而从那时至今廉署成立36年间，总调查案件超过7万件，其间不止一次地将城中富豪、达官显贵送入狱中，也曾成功地改变了“索要商业回扣、新股上市需给证交所高层优先配股”等极不合理但运行已久的商业潜规则，更有顺藤摸瓜扳倒上海首富引发内地反贪巨震的业绩。

　　可以说，廉署开创了香港的清廉，这座城市此后的每一步成长跨越，都离不开廉署的保驾护航。有关廉署的成绩，两个数字很能说明问题：一是向廉署进行的署名举报比例大幅增加。廉署成立之初，署名举报个案不超过30%，近年该比例则持续超过70%，其中署名举报中可追查案件高达90%；二是廉署成立之初全年接获的贪污举报中，有86%是针对政府部门，目前这一比例已降至30%，其中被确认可追查且被成功检控的比例则更低。

　　为反贪追查设置时间起点

　　廉署发展历程中，1977年戮力调查的油麻地警察集体贪污案不可不提。因涉嫌包庇走私贩毒并索贿受贿，廉署一次性拘捕警员多达119人，更有83人接受谈话问讯。鉴于此前“贪污基本上是香港警察的一种生存方式”，该事件令警界人人自危，并由此引发强烈反弹。

　　据廉署介绍，1977年9月针对警察的大规模拘捕行动后不久，香港警察发起了“表达对廉署不满”的请愿信。在总共1.7万名警务人员中，参与签名的超过1.1万人；又有超过2000人游行到警察总部递交请愿信；更有数十人情绪激动地冲击廉署办公地。

　　为维护社会稳定，并对此前大规模贪污问题承担政府治理不力之责，港督麦理浩11月5日签署了“局部特赦令”，规定1977年1月1日前未被检控的贪污案件廉署将不再追究，此后再犯则绝不手软。之所以称之为“局部特赦令”，是因为个别潜逃者及案件特别重大者除外，涉及此类情况由港督决定。

　　这道局部特赦令为廉署的反贪调查划了一道时间界限，涉及此案的55名涉案警察因之脱罪。

　　张仁良接受本刊记者采访时表示，对一个曾经贪腐盛行的社会而言，很多人都曾被自觉或不自觉地裹挟其中；而一个反贪调查机构要树立威信，又必须逢贪必究，这样就可能因牵涉者众引发社会动荡；加之此前的贪腐盛行有政府治理不力之责，所以颁发一道“既往不咎、此后严惩不贷”的特赦令，是现实而理智之举，从长远看有益于更好地反贪。

　　张仁良认为，这种划时间界限的做法或许值得内地参考，因为没有一个好的起点，反贪大业很可能在过往的反复纠缠中丧失前行的可能。

　　并非“高薪养廉”，而是“零度容忍”

　　谈及香港廉署队伍的高效廉洁，内地不少人会将之归咎于“高薪养廉”，调研中本刊记者发现，这一说法并不确切。因为廉署职员薪水只比同级别公务员高10%左右。

　　而为保持独立性，廉署的职员采用聘任制，不属于公务员体系，也不受公务员条例规管。目前其1200多名职员均以合约形式聘用，其中逾半数职员在廉署服务超过10年。

　　据介绍，依据不同级别，廉署职员的月薪在1.51万至9.75万港元间，与香港公务员1.5万至9万港元的月薪相差不多；这一月薪与内地公务员相比不低，但在生活费用相对较高的香港却很正常。

　　记者查找的最新资料显示，香港2008年月收入的中位数是1.05万港元；普通售货员的薪水是8千到1万港元；2009年就业大学毕业生，平均月薪在1万港元左右。而廉署的所有职员，据张仁良介绍都拥有大学以上学历。

　　更重要的是，相关资料表明，在没有任何法律和纪律要求的情况下，廉署职员中没有人投资股票，这在有80%的人投资股市的金融中心香港，多少有点不可思议。廉署对此的回答是，廉署人员在工作中经常要接触到与股价变化有关的信息，如某公司财务状况等，如果他们参与股票投资，其所拥有的这些信息可能会发生作用，对于普通投资者而言是不公平的。

　　廉署这种近乎苛刻的“严于律己”和不知疲倦的高效工作，使其在最近一年的公众调查中，获得了超过99%的被调查者支持。

　　廉政专员汤显明强调，反贪的关键不是“严惩重判”，而是做到“逢贪必被抓”。在他看来“死刑并不能阻吓贪污犯罪的发生，因为只要有高利润在，杀头的生意总会有人做；而‘逢贪必被抓’则属那种肯定赔本的买卖，不会有人做”，所以，反贪机构的关键是要做到，对腐败“零度容忍”。

　　廉署成立后，香港的反贪工作赢得全球的广泛赞誉。至2010年香港的经济自由度排名已连续16年蝉联全球第一，评选机构《华尔街日报》及“美国传统基金会”认为，其中的首要因素便是香港具有廉洁的政府。