《瞭望》文章：既独立又被监督的制度制衡

　　值得注意的是，反贪机构几乎各国各地都有，但并非每一个反贪机构，都像香港廉署一样开创并守护一座城市的清廉。也因之，廉署的反贪制度设计及运行机制具有相当的借鉴意义。

　　独立于政府之外，切断行政掣肘

　　廉署的独立性是其获得成功的制度性原因。这种独立性，具体可概括为四个方面，即机构独立、人事独立、财政独立和办案独立。

　　机构独立，指廉署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命；人事独立，即廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不是公务员，不受公务员叙用委员会管辖；财政独立，指廉署经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制；办案独立，指廉署有《廉政公署条例》《防止贿赂条例》等赋予的独立调查权，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，必要时亦可使用武力，而抗拒或妨碍调查者则属违法。

　　上述四个独立性，使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的各部门的联系，从而令反贪肃贪“一查到底”成为可能。

　　记者评点：某种程度上，廉署的这种独立调查机制，类似于内地查办大案要案时“中央专案组”的常态化和法制化。值得思索的是，内地一些难啃的大案要案可以通过直接对最高层负责的“专案组”机制一查到底，我们是否可以考虑通过借鉴完善内地的反贪机制？

　　防止滥权，廉署接受多方监督制衡

　　廉署作为一个反贪调查机构，其自身的清廉除了依靠“以身作则”的个人自律外，必须有良好的内外监督制约机制加以保障，从这个意义上讲，廉署的独立性又只能是相对的。根据香港资料，香港廉署在制度设计和运行过程中，受到来自五个方面的监督制约：

　　首先是来自最高行政长官的直接监督和间接监督。一是廉署虽不受政府其他部门辖制，但廉政专员需向特区行政长官负责，并需定期向特区行政会议汇报廉署工作；二是行政长官通过委任由行政议员、立法议员及贤达人士组成的“廉署事宜投诉委员会”，监察针对廉署的职务投诉；三是行政长官还委任四个咨询委员会监督廉署日常工作。这四个委员会分别为“贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会”。但为避免廉署工作受政府掣肘，上述四会委员多由特首委任的社会贤达和专业人士组成，主席均由非政府官员担任；四是廉署有广泛的调查权但没有检控权，所调查案件是否提交法庭，须由对行政长官负责的律政司长决定。

　　其次是立法会监督。立法会有权赋予或撤销廉署的权力，也有权要求廉政专员就其政策及经费问题接受议员质询。

　　第三是司法监督。廉署在行使某些调查权之前，须获得法庭准许；廉署的相关调查情况是否符合要求，亦受相关督察系统监管。

　　第四是廉署内部监督。廉署内设有L组，专责调查监督廉署工作人员，以确保自身清廉高效。

　　第五是公众监督：香港的新闻媒体，成为公众监督的重要途径。

　　专业人士分析认为，上述监督制衡机制中，来自特区行政长官的监督权较多，最高行政长官通过行政会议、咨询委员会和投诉委员会及律政司长监督等多种途径，既将自己之于廉署的监督常态化具体化；同时又通过委任社会贤达和专业人士，强化了监督的广泛性和专业性；而立法会监督、司法监督及公众监督，则可有效避免廉署滥权及浪费公帑。

　　记者评点：廉署的监督制衡机制启示我们两点：一是成熟的反贪机构需兼具独立性与被监督性，以维护清廉并保障公信力；二是对反贪机构的监督应主要来自最高行政首长和社会公众，避免行政部门过多介入，否则将损害反贪机构的独立性，造成运行中的部门掣肘。

　　机构设置注重

　　“协调配套”与“可操作性”

　　廉署的三个工作部门执行处、防止贪污处和社区关系处，实际上构成了香港社会从“反贪威慑”到“防贪堵漏”，再到“鼓励市民廉洁自律参与举报反腐”的完整链条，组织架构协调配套并具备可操作性，能够涵盖一个社会对反贪工作的全部需求。

　　“执行处”负责反贪调查，是廉署最核心的部门。该处有900余人，占廉署总人数的3/4，一名廉政副专员兼任执行处首长，下辖“政府部门反贪调查、私营机构反贪调查，技术支援，以及情报研究”四个科室。

　　“防止贪污处”主要负责预防贪污。下设两个审查科，专门审查政府部门、机构的工作规定及程序，并接受私营机构的防贪咨询，帮助找出可能的贪污漏洞，预防贪腐发生。

　　“社区关系处”设两个科室，分别负责宣传教育市民廉洁自律，并通过举报中心及7个分区办事处接受反贪举报和咨询。

　　上述“三位一体”的架构，成为廉署高效廉洁的组织保证：一方面通过执行处全力肃贪，让腐败分子逢贪必被抓而“不敢贪”；另一方面则将反贪重心前移，通过审核政府部门的法律文件、工作程序等工作堵塞贪污漏洞，使相关人员“不能贪”；同时通过教育宣传让市民“不想贪”，培养反贪防贪和廉洁自律的深厚土壤。

　　廉署之所以将私营机构和私人企业纳入调查范围，原因有二：一是因为大量私企涉及公众利益，如上市公司贪污案件、商业回扣等，实际上都直接或间接地侵犯了消费者权益；二是企业作为社会的微观经济主体，如果其贪腐行为不被纳入调查范围，整个社会清廉将成为一句空话，政府亦不可能独善其身。

　　统计显示，廉署成立之初，举报主要针对政府部门和公营机构，占比多达86%；而最近几年的举报则主要针对私营机构和企业，持续的统计显示这一比例已超过年度举报总数的70%。

　　廉署的运行机制还特别强调衔接流畅与可操作性。其一般流程为：一、覆盖全港的8个举报机构，通过信函、电话、亲自举报及部门转介等方式，24小时接受市民举报；二、不同渠道的举报资料汇总后，交由处长级人员评审，其中与贪污有关的“可追查”的举报材料交执行处调查；其他举报材料则根据情况转介到警务处或其他执法机构；三、执行处进行调查过程中，若发现证据不足，需将材料提交“审查贪污举报咨询委员会”以决定是否放弃，被放弃案件需通知涉及的相关部门；如果证据充分，则需在调查后报到律政司，以决定是否对该案件提出检控；四、若律政司同意检控，执行处则提交报告给“审查贪污举报委员会”；若律政司经研究认为无需检控，亦需提请“审贪委”审核裁定。

　　廉署负责举报部门在接获举报后，都会进行详细的记录，并以系列配套制度对其进行监察。廉署对举报者身份严格保密。只有负责调查这一案件的调查人员才获准查看投诉内容，举报人随时可以和调查员联络。在全部调查结束后，廉署一般会把调查结果通知举报人。

　　记者评点：廉署上述机制对内地的启示在于：一个成熟的反贪调查机构，不仅需要外部独立性和制度制衡，内部的组织设置和运行机制也必须具备专业性，在充分调研社会反贪现实的基础上，实现机构设置的协调配套及运转高效流畅。