《瞭望》文章：“十二五”民生展望

　　转变经济发展方式的一片“加快”声中，民生由社会政策进入经济政策的主要议程，有望在“十二五”实现整体突破

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　2010年两会，民生仍是个关键词。

　　虽然年年热议，今岁有些不同。不少代表委员把民生与加快转变经济发展方式联系起来，后者显然是中央决策层当前的首要议题。

　　不止一位代表委员向本刊记者表示，转变经济发展方式当务之急在扩大国内消费，非此无以保证经济持续增长；而无论调整收入分配还是完善社会保障，都是扩大消费的直接动力。

　　换言之，促民生即是促经济，二者的联系此刻变得尤为紧密和直接。

　　中央此前多次申明，普惠民生为经济发展的根本目的，最新的政府工作报告中，温家宝总理又予以强调。但具体到一些地方的实际施政，改善民生和发展经济往往分属于两个议程，有时还会相互打架。

　　转变经济发展方式的迫切需求，能否增加各级政府解决民生问题的力度？正在调研制定之中的国家“十二五”规划，既可供管窥，又不啻为一股推力。

　　《瞭望》新闻周刊在两会会场内外采访了一批智库专家，畅谈对“十二五”规划的民生建议。保障和改善民生成为“十二五”的基调可料，但深层次的体制机制难题能否一举突破犹未可知，意见归而纳之：一是面临转型关键时机，机不可失、时不再来；二是“十二五”的民生主张不宜再零敲碎打，而应整体筹划，进行制度性安排。

　　缩小收入差距“给个说法”

　　“提高人民群众的收入水平，是扩大国内消费的前提和条件。”全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事室原副主任蒋明麟为此建议，尽快明确调节收入分配结构的目标，“在‘十二五’期间，要确定‘硬指标’，下决心拉动国内消费”。

　　多年来我国居民收入总量增长，但消费率却持续下降，全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在接受本刊记者采访时表示，原因在于收入差距扩大，占人口大多数的中低收入人群消费能力有限。

　　许善达委员建议，对于几亿在农村从事农业生产的农民来说，国家要制定一个对农产品收购价格逐年适度增长的规划。由于农产品是其收入的主体，而国家收购价又具有很强的市场引导作用，若缺少这样一个规划，从事农业生产的农民收入增长速度势必缓慢。

　　“对城镇的工薪阶层来说，农产品价格上涨，相应就要提高最低工资标准。”许善达说。

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示，除了加强对最低工资的监管力度之外，还要建立稳定的劳资关系，实施工资集体谈判制度和工资定期增长制度，其中的关键在于赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。

　　迟福林委员今年的提案，即是建议把全面推进收入分配体制改革作为我国“十二五”转变发展方式的重点，“‘十二五’是经济发展方式转变最关键的五年，对后十年二十年的可持续发展将形成决定性的影响”。

　　中央党校经济学部副主任韩保江表示，居民收入在国民收入分配中的比重过低，劳动报酬在初次分配中的比重过低，制约了老百姓的消费能力。可着力“提低，扩中，限高”：通过检查新劳动合同法执行情况等措施维护劳动者特别是农民工的合法权益；通过调整个人所得税纳税税基和取消利息税等手段，积极促进中等收入者群体的扩大；通过行政和法律手段限制国有企业高管人员的薪酬提高幅度。

　　“政府要对初次分配进行干预，并解决再分配合理化的问题。”韩保江说。

　　国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇认为，提高初次分配中劳动报酬比重尤为重要，初次分配差距过大，不容易在二次分配中矫正过来。

　　杨宜勇说，过去的五年规划对居民收入问题有所关注，但一般只有两个指标：农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入，而且后者的增长速度往往高于前者，收入差距不减反增。“‘十二五’规划应当对缩小收入差距有一个导向，比如‘十二五’末基尼系数缩小多少个百分点，应该给一个说法。”

　　许善达委员建议，统筹解决城乡低收入增长的外部环境和政策环境的问题。比如做GDP增长规划的同时，也可以做一个居民收入增长，特别是低收入群体收入增长的规划，把它放在同等重要的位置。“相信有这样一个重要的战略调整，会使增加居民消费需求的目标得以实现”。

　　遵循社会建设的规律

　　即便从发展经济角度看，健全的社会保障体系和完善的公共服务，可以提升人群的安全预期，从而释放其消费能力，这也应是一个共识。

　　但具体决策和执行中，对社会建设的资源投入、制度建设和工作力度都有不到位处。蒋明麟委员建议在“十二五”规划中，着力调整经济建设和社会建设的关系，真正按照社会建设的规律去搞社会建设。

　　首要之举是推动政府财政支出向社会保障、医疗改革、义务教育、保障性住房、环境建设等民生事业倾斜。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽认为，政府手中的钱应该主要用于公共财政支出，缓解教育、医疗、公共卫生、保障性住房等公共产品与服务的供不应求问题，逐步缩小供求缺口。尽快建立相关层次的社保，涵盖城镇居民和农民。

　　“政府投资结构也应调整，逐渐减少生产建设性投资，而转向公共建设领域。国有资产可以部分划转或者适量减持，补充全国社保基金，做实个人账户等”，常修泽说。

　　全国政协委员、中国社科院学部委员景天魁曾提出“底线公平”理论，他在接受本刊记者采访时强调，底线公平意味着所有民众要享受均等的基本公共服务，这是政府责任所在。

　　景天魁委员特别提出，着眼国家未来的竞争能力，眼下就应立即着手人才培养、储备。现在我国人均受教育年限刚达到9年，大部分农民工只有初中水平，这样的人才基础不足以支持经济发展方式转变，国家应该继续加大投入，尤其是对基础教育的投入。

　　“培养人才不像办工厂，有了资金就可以招人开工，它必须有前瞻性、战略性”，景天魁委员建议，如果公共投入有限，宁可少搞点基础设施建设，也要把它放在教育上。

　　全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名说，社会建设还不只是一个投入的问题，长远看应着眼体制建设。比如公众非常关注的教育、医疗、养老等民生领域，在现有体制下，如果只是增加投入，能不能提供高效率的公共服务？包括各地正进行的保障住房建设，也需考虑可能伴随的效率低下、权力寻租问题。

　　“在政府和市场之间，应该有非营利的社会组织介入、衔接。”王名委员建议，借鉴一些发达国家向社会购买公共服务的做法，创新政府方式，创造条件让社会资本和社会力量进入到公共服务领域。

　　杨宜勇说，社会保障也好，公共服务也好，过去都是比较简单地做加法，补丁上加补丁，“十二五”应考虑不再零敲碎打，而是进行一个制度性的安排。

　　政府转型促整体突破

　　无论是调整收入分配，还是扩大公共财政支出，势必造成政府一般财务预算盈余的减少。政府让利于民的动力有多大，决定了“十二五”规划能落实多少民生主张。

　　杨宜勇说，改革收入分配制度，增加居民收入，企业就要让利，政府就要让税。企业与劳动者如何谈判工资暂且不论，政府方面，在目前的财税体制下，中央不让税，地方更不会让。

　　对已经形成的经济关系和利益格局进行新调整，成为改革推进的阻碍。“操作方案相对来说不是问题，关键是目标能否形成共识”，杨宜勇说，“到底是不是到了非得缩小收入差距的时候？我觉得是，但并不是所有人都这么认为。”

　　韩保江说，关键是怎么调整既得利益，“蛋糕已经切给我这么多，再拿走就难了”。因此，如何把初次分配中多拿了蛋糕的人，以税收等方式匀出一部分给少拿蛋糕的人，政府要在制度上予以妥善解决。

　　“面临关键时期的决策，共识尤为重要。”迟福林委员认为，中国发展方式转型，既是经济问题，也是社会问题，但主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策。“十二五”经济社会体制改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否实现重大突破。

　　迟福林建议，要把经济发展方式转变列为“十二五”的一个主线，围绕这个主线推进相关领域的改革，中央政府在一些大的问题上要有魄力和行动，比如国民收入分配制度改革、财政税收体制改革、城乡一体化突破等。

　　虽然财税体制改革被视为推动地方政府向公共服务加快转型的路径，但受访专家也指出，大规模调整政策的环境还未形成，对“十二五”的大多数建议集中于完善个人所得税制度、开征补充税种等方面。

　　相比较个人所得税调整的空间，许善达委员认为调整另外一些税种的效用可能更大，比如调整个体工商业户的增值税和营业税起征点，政府付出的成本不算高，但受益面更广。

　　“地方有经济增长的政绩压力，但政府要敢于拿出钱来发展民生。”全国政协委员、成都市副市长刘家强说，财政压力大，还可以创新机制。比如政府出十个亿成立一个农民发展投资公司，不直接投资，而到银行贷款，放大8倍就变成80亿，用这些钱支持农业项目，小城镇建设、农业发展，一个一个项目来做，把大压力变成小压力。□