《瞭望》文章：孕育农村民生新策

　　收入分配调整大背景下，农民增收困难的局面尚未根本改变，而贫困地区脱贫也成为农村最大的民生

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　“现阶段，城乡差距是最大的差距，城乡发展不平衡是最大的不平衡”，谈及收入分配差距问题，有权威人士对本刊记者表示，历经30余年的改革开放，无论从经济总量还是社会事业的发展上，中国都取得了举世瞩目的成就，但收入差距过大的突出问题已成为影响社会稳定的因素。

　　接受本刊采访的全国两会代表委员坦言，我国广大农村地区存在着收入水平较低，增收难度大等情况，而相当一部分地区还挣扎在贫困的边缘。扶贫仍旧是一项长期而又艰巨的任务。与此同时，城乡统筹发展仍受制于诸多制度性的障碍，农村地区的医疗、教育以及最低生活保障等仍是沉重的话题。

　　今年全国“两会热词”排行中，民生期待更多地集中于城镇人群，多位受访代表委员对本刊记者表示，统筹城乡发展的步伐需要进一步加快，广大农村地区农民收入提高的现实障碍有待破除，对贫困乡村更应给予较多的关注。

　　从农民工到城市居民的期待

　　全国人大代表、长沙市市长张剑飞接受本刊采访时指出，“农民增收困难的局面还没有根本改变。”

　　有统计表明，2009年，城乡居民人均收入的绝对差距首次超过1.2万元。如果算上社会保障不健全等因素，其差距会更大。

　　国家对“三农”问题不可谓不重视，张剑飞认为，现存四大矛盾是影响农民增收的重要原因。一是农业比较效益较低与农民持续增收之间的矛盾。要保持社会的稳定，必不可少地要保持粮食的供给，因此，粮食供给就只能处于供需平衡或供大于求的状态，这就使得粮食价格上不去，只能依靠国家提高粮食最低收购价。

　　二是农村富余劳动力急需转移与城镇就业岗位有限之间的矛盾。当前，我国处于城镇化的加速期，城镇化也被寄予了扩内需的厚望，但城镇目前所能提供的就业岗位有限。据人力资源和社会保障部的统计，2009年我国外出农民工达到1.45亿人，比上年净增492万人。从长远看，我国农村还有1亿多富余劳动力需要转移就业，劳动力总量供大于求的矛盾将长期存在，就业压力始终很大。在当前和今后一个时期内，促进农民工转移就业仍然是农民工工作的首要任务。

　　三是现代农业发展要求规模经营与当前农村基本经营制度之间的矛盾。

　　四是新农村建设主体的素质与要求完成的任务不相适应之间的矛盾。部分学生通过考大学离开了农村，有的人在外面打工挣了钱不愿再回到农村，真正留在农村的一直是能力最为欠缺的那些人。

　　对于切实提高农民的收入，相关的决策层和研究者都把目光聚焦到了城乡统筹和整合，推进户籍制度改革，扩大中小城市的承载力和吸附力上。其中，增加农民收入的对策之一，是采取有力措施促进农民工就业，加快城镇化步伐，拓展农民外出就业空间。

　　国务院发展研究中心研究员何宇鹏在接受本刊采访时指出，我国处在城市化中期，目前的城市化水平为46%左右，到城市化完成会达到70%左右。未来20年到30年依然是中国城市化快速发展的时期。他认为，在这一时期里要完成的任务不同于前一个时期的使简单的农村劳动力进城就业、打工、增收，而是要能更多地提供他们与城市人口相同的公共服务和福利水平。“后一阶段城市化的任务实际上是越来越重的”。

　　对此，国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河对本刊表示，首先从制度上并没有准备好，二元制度的改革太慢，远远落后于经济发展、远远落后于农民的需要。

　　其次，现在的城市结构上有很大的弊端，“大城市盖得越来越好，但是中小城镇基础设施差，公共服务差，产业吸纳能力低”，所以农民工到中小城市和小城镇去，没法就业，也就没法安家。我国的城市结构存在着投入上的尴尬，“公共服务是大城市好，基础设施也是大城市好，我要是农民工，要让我选，我肯定首选大城市，”马晓河说。

　　何宇鹏表示，这是一个政策不断完善的过程。上世纪80年代，农民工是限制流动的。到了90年代以后，国家逐步把流动的各种歧视性规定取消了。在2000年以后，又逐步要求给农民工增加公平服务方面的内容。他表示，在此基础上，农民工融城问题一定会提出来。

　　今年的“一号文件”首次提到新生代农民工的问题，并明确提出要深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有当地城镇居民同等的权利。

　　“这些至少让人看到了希望”，马晓河说，“我们在行政体制方面、制度方面的阻碍因素要加快缩小。”

　　贫困村民生之艰

　　近年来，国家加大了扶贫开发工作的力度，扶贫工作也由以前的救助转向开发扶贫和社会救助双驱动。

　　河北省扶贫办主任扈双龙对本刊记者表示，一些帮助贫困家庭的长效增收项目在河北已经建立。像广宗县北塘疃村，仅蔬菜大棚一项年人均就能增收2000多元。2006年以来，扶持此类增收项目，财政扶贫资金投入就达5亿多元，扶持了20万个细胞工程示范户。此外，还培育和发展了一批扶贫产业。如承德市平泉县的食用菌生产；太行山区的临城、赞皇、平山等县的薄皮核桃树；滦平、孟村、承德等县的肉鸡养殖等都成为当地重要的增收产业。

　　不过，这些并不是扶贫的全貌。我国目前的贫困标准与同等发展水平的国家比也还有较大差距，面对贫困的脆弱性仍普遍存在，返贫的因素也增多。余下的贫困人口在地理上更为分散，消除剩余的贫困变得更加艰难。

　　春节前夕，本刊记者走访部分贫困县的贫困村时看到，受制于当地的资源禀赋，农民增收非常困难，部分地方还处在靠天收的状况；外出打工成为农民收入的主要来源。随之而来的问题是空巢家庭问题。一些家庭，有劳力的都外出务工，家里只剩下七八十岁的老人相依为命。

　　在一些自然村，扶贫更多只能依靠扶贫搬迁，但受制于搬入地土地价高、没有耕地可分配以及自身贫穷缺乏搬迁资金等原因，扶贫搬迁越来越难，需要政府部门投入的资金也越来越大。

　　有来自西部地区的代表反映，在西南一些地区，通往外界的道路曲折、颠簸。这些地区的交通成了新时期的蜀道。在一些山区，村民饮水仍旧艰难。

　　农村民生的三大洼地

　　在农村地区的民生欠账中，医疗、教育和社会保障仍是三大洼地，反向拉低农民增收速度。

　　目前，我国农村医疗存在着医疗专业人才欠缺和医疗设备有限两种难题。在一些地方，即使有了相关的医疗设备，也缺乏专业的人才。有全国人大代表在调研中发现，其前一年去调研时发现某医院新进了一批医疗设备，一年后，当其再次来到医院时发现原来的设备根本就没开封，询问原因，“没有人会用”。

　　近期，陕西省神木县的“全民免费医疗”受到广泛关注。但神木模式能否在全国推行目前还看不到政策。2003年新农合刚起步的时候，政府的投入只有每个人20元。今年政府工作报告中提出要增加到120元。尽管政府不断加大了在农村医疗方面的投入，但是与实际需求还是存在很大的差距。离解决大病统筹问题需要的300元标准也还有一定的距离。

　　教育方面，有委员对本刊记者表示，农村部分地区中小学生辍学问题没有得到很好解决，不同程度的危房威胁着学生和教职工的生命安全，此外，农村师资力量也有待提高。记者在走访中发现，在部分贫困地区，还存在着几个年级学生挤在同一间破旧教室里的情况，有学前班的，也有一、二年级的，授课老师只有一人。

　　在农村最低生活保障方面，存在着整体上缺乏制度层面的规范、保障资金严重不足、农村最低生活保障对象的确定较难、中央与地方之间财权与事权不对称的现状，影响到农村最低生活保障制度的运行。

　　养老保障方面，一方面对在农村的居民“在320个县开展新型农村社会养老保险试点”，另一方面对于在城务工的农民工出台“包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法”，并“普遍建立养老保险省级统筹制度”，增强了政策的可行性和执行力。但目前这两项措施还处于试点阶段，有受访代表委员反映中央财政资金拨付存在尚未到位、配套建设亟待跟进等现象，需要及时解决。而最低生活保障方面，农民期待农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准、城乡低保对象保障水平能有新的提高。

　　两会能否成为农村民生政策摇篮

　　对于解决这些问题，部分地方进行了积极的探索。医疗方面，部分省市要求在每一个行政村都建立卫生所，费用由财政拨付，在卫生所工作的医生的收入也由财政承担，所有药品按成本价收费，切实减轻农民的看病负担。

　　教育方面，目前有不少省区市对贫困地区分散的中小学进行整合，并相应采取关心农村学生健康成长的举措。

　　广西柳州市从2008年秋季新学期开始，对所辖融安、三江、融水三县10万多名九年义务教育阶段的农村学生实行午餐免费。免费午餐的标准为每生每餐2元，柳州市、县两级财政每年为此将投入3357.8万元。同时要求，有学生食堂的学校，补助经费直拨学校；没有食堂的农村学校，在确保学生用餐安全的前提下，各县各学校要想方设法保证免费午餐的供应。

　　今春全国两会期间，全国人大代表、中国金融期货交易所总经理朱玉辰提议发行1万亿民生特别国债，重点用于解决民众“基本生活、基本医疗和基本教育”等三大问题。他说，发行国债当用于提高新型农村合作医疗补助资金，进一步完善各项农村医疗保障制度和提高医疗保障水平，提高农村低保补助资金标准，提高农村地区教育的投入力度等。这只是两会民生建言的个案。

　　民意如水，政策如舟——国家发改委宏观经济研究院教授常修泽说，“从免除农业税到提高个税起征点，从推广新农合到试点新农保，两会成为众多民生政策的‘摇篮’。正是通过两会与民众之间日趋丰富的民意沟通渠道，中国政府能及时对民众呼声作出积极回应，从而为中国经济社会的平稳发展奠定基石。”

　　保障和改善农村民生的探索、举措，会否在全国其他地区推行还是个未知数，还需要更多的关注。而能否通过全国两会转化成民生政策值得期待。□