政府转型，迫在眉睫

　　文_本刊记者 赵 义

　　和任何转型中国所面临的尖锐的社会经济问题一样，高房价问题已经走到了这样一个阶段：反复治理下总是出现反弹；背后的利益结构已经相当固化；民怨已经积累到一个相当危险的阶段。其中，中央政府扮演的是道义上和民众站在一起的角色，而地方政府的角色却是负面和复杂的。在高房价中，地方政府普遍被认为是和房地产商捆绑在一起的利益共同体。而随着公务员福利房问题、保障性住房落入富人手中、限价房被官员拿来倒卖等现象被广泛曝光，人们对于高房价的怨愤已经更多的和对政府的不信任联系在了一起。

　　可以说，高房价问题无论在经济，政治还是社会层面，都成了一个亟待突破的瓶颈。正如著名的政治学者郑永年所说：在中国，房地产被视为经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能(对经济增长的贡献)被凸现出来，而其社会功能(社会成员对住房需求和人们的“空间权”)就被忽视。遏制高房价是要预防日益显化的危机，而实现每一个国民的居住权则是中国房地产新政最终要实现的目标。

　　遏制高房价，可以用很多即时能采取的政策，比如用信贷政策打击炒房。要实现最终目标，向公共服务型政府转型的进程就必须加快。从房地产行业来看，影响地方政府转型的重要因素包括土地财政和官员腐败等。如果无法从体制机制上铲除地方政府对于高房价的依赖和腐败利益链条的再生产，房价反弹的可能性就不会消失。而即使房地产行业真走到无法持续的地步，只要地方政府对于预算外收入的依赖不减，腐败利益链条的再生产能力依然存在，地方政府总要寻找另外的出路。那个时候，另一个社会经济问题将和房地产一样，进入一个发酵、积累和爆发的新周期。

　　日益多的刚性支出

　　在记者以往的采访中，一些地方官员对于高房价是这么看的：我们也知道房地产业不可持续，但没有办法。第一个问题就是吃饭财政。

　　“吃饭财政”是指预算内收入只能用来发工资，没有财力做别的事情。对于“吃饭财政”的批判，让人印象最深的是前任国务院总理朱镕基在1998年记者招待会上谈到机构改革和科教兴国时的话：“科教兴国是本届政府最大的任务……但是我们因为没有资金，贯彻得不好。钱到哪里去了呢？政府机关庞大，‘吃饭财政’，把钱都吃光了。”

　　以往人们常用“吃饭财政”来形容县乡财政。比如发改委的报告说，全国平均每个县的赤字约1亿元，全国赤字县占全国县域的比重达3/4，县级财政基本上是“吃饭财政”，县乡政府的债务风险仍未得到根本性控制。或者是指中西部特别是基层的财政。比如2010年全国“两会”来自少数民族地区的人大代表就说：少数民族地区的财政仍是“吃饭财政”，还是在国家加大了财政转移支付力度的情况下，运转才基本保证正常。到今天，虽然政府改革进行过多次，但“吃饭财政”已经是无论发达还是不发达地区的一个普遍性问题：预算内收入的分成只是用来维持政府运行。

　　吃饭财政的继续和成型，说明中国的政府机构改革一直没有解决人员日益臃肿的问题。相反，随着公务员金饭碗的持续走俏，吃饭财政日益固化。比如党政机关自身开支占公共财政开支的比例，官方的说法是19%，智囊机构给中央政府回报的数字是25%，而财政部财政科学研究所对外披露的是37%。正如经济学家吴敬琏所说，我国的机构臃肿和人员膨胀在某种程度上讲已到了极限，财政成为“吃饭型”的财政，财政再分配的其他职能大受制约。

　　“吃饭财政”衍生了大量的社会政治问题，包括费多如牛毛，从土地等方面挖掘预算外收入，重新国有化等。对于很多地方来说，吃饭靠财政，建设靠国土，已经是一个普遍现象。吃饭财政已经固化，其他收入渠道日益膨胀。

　　而就在吃饭财政日益固化，矛盾日益凸显的时候，另一种刚性的财政模式也在成型，就是维稳财政。维稳，常常是一票否决的事项甚多，官员不敢怠慢。中国社会科学院于建嵘教授认为，维稳财政支出越来越大，已经影响经济社会发展。尽管目前还没有权威的全国维稳成本统计，但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。据公开的信息，某副省级市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多。并且很多时候一些维稳经费是完全可以避免的额外支出，比如拦截一个上访群众的花费。增加的财政支出并不由官员个人承担，而是由纳税人来埋单。

　　吃饭财政和维稳财政的日益固化，将可能决定政府从社会过度汲取财富的进程不会减缓，而这一点将更加重中国社会的矛盾和危机。比如钓鱼执法，拆迁自焚，圈占耕地导致农民上访等。在吃饭财政艰难向公共财政转变过程中，日益增多的刚性支出将加重其转变困难。

　　另外，土地之于地方政府，除了再杠杆化功能(贷款)外，实际上也是在以地养地。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英曾经介绍说，地方政府供应的土地也不都是一本万利的。政府征地的30%左右要划出去用作基础设施等公共用途，另外30%左右是工业协议用地，这部分政府要搞几通几平，对企业基本是成本供应；剩下的30%左右才是真正的房地产用地，但是其中一半是保障性用地。他认为，地方政府实际上是在用15%～20%招拍挂的土地出让收入去养另外80%不挣钱的供地，结果必然加大房地产用地的稀缺性，成为助推高房价的原因之一。

　　沉重的吃饭财政，日益增加的刚性支出，追求GDP的职能冲动，最终使得部分土地和房屋变成疯狂运转的财政抽水机。人们现在讨论物业税等问题，在目前的政府支出框架下，新税种的出台似乎不能代替这种抽水机。因为，正如经济学家周黎安所说，中国经济当中软预算约束问题的主体已经主要不是企业，而是各级地方政府和准行政组织。政府总会感到“钱不够花”。责任向下、财力向上之后，弱势的一方一定会祭出“债务向上”的武器。

　　腐败链条

　　这些年，栽在房屋、土地、规划上的腐败官员层出不穷。可以说，围绕高房价“泡沫”已经形成一个相对完整的腐败利益链条。

　　就以土地出让为例。据王炼利《无辜的地价》一文介绍，1995年上海待开发土地面积是6521.7万平方米。1996年到2008年上海房地产商总共购置了7900万平方米，而完成开发的土地为4200万平方米。所以，待开发和正在开发的土地面积和是10721.7万平方米。不过，2007年和2008年的所谓高价土地，最多只占总面积的4.6%。也就是说，在政府出让的95.4%的“便宜土地”上造出的房子和最初的地价无关。房地产商的主要得益之处在于炒卖土地包括炒卖土地上的附着物——令无数人心碎的房产。

　　在土地出让中，巨大的利润空间逐渐衍生出两种交易——公开的土地交易和桌底下的交易。上海市房屋土地资源管理局原副局长殷国元为主的腐败窝案的爆发绝不是偶然的。

　　而具体到房屋，公务员炒房已经是一个屡禁不止的现象。最近一段时间，农业部被曝分800套限价房、深圳部分公务员被曝住豪宅骗取保障房、山西忻州市公务员倒卖限价房等无一不是新闻热点事件。如果说公务员炒房还只是庞大的投机性需求的一部分，公务员福利房涉及不同群体的不同的住房制度问题，倒卖限价房和骗取保障房等做法就是名目张胆的“化公为私”。

　　更重要的是，这些现象说明，围绕房地产行业的几乎每一个角落，腐败空间都被充分挖掘。近些年曝光的腐败案件，悄然间，有多少房产已经是一个日益频繁出现的字眼。在地方财政严重依赖土地的情况下，部分官员的腐败使得其背后的利益链条更难撼动。中央政府也不得不祭出对高房价遏制的行政问责的大旗。对于“内外交困”的行政首长们来说，头顶上的“乌纱帽”是冲破各种阻力的最强大的动力之一。

　　一个引人注目的消息是，4月23日，中共中央政治局召开会议，主题之一就是审议关于领导干部报告个人有关事项的规定和关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定。进一步完善了领导干部报告个人有关事项制度，明确规定领导干部必须报告本人婚姻变化及配偶和子女移居国(境)外、从业等事项，本人有关收入事项，本人及配偶和共同生活的子女房产、投资等事项，细化了报告程序，使领导干部报告个人有关事项制度更加全面、更具有针对性。

　　会议认为，这个规定是促进领导干部和国家工作人员廉洁自律、回应社会关切的重要举措和制度创新。的确，官员的房产问题现在已经是一个中央政府不能不给予社会明确回应的敏感问题。当然，人们期望除了这种内部申报之外，还会有更多的有用的制度来约束官员的腐败行为。