烟草经济是夕阳经济

　　——专访国家疾控中心副主任、国家控烟办公室主任杨功焕

　　“如果把投资烟草的钱投资到其他地方，比如电子产业、汽车产业、石油产业等等，实际上会带来更大的利税。烟草本身是一个不健康的产业，危害民众健康，就像危害环境一样，难道你觉得能创造利税，就任凭环境受到污染吗？以后整个社会都会向环境友好的、绿色的、健康的产业发展，这是一个趋势。”

　　记者◎曹玲

　　三联生活周刊：2003年世界卫生组织大会上，192个成员国一举通过了《烟草控制框架公约》，中国于当年10月8日签署了公约，当年加入公约是出于自愿吗？

　　杨功焕：控烟和中国的发展目标是一致的，不冲突。1999年4月我去世界卫生组织工作，参与了《框架公约》公共文本的发表。从2000～2003年，中国政府参加了在日内瓦进行的6次政府间谈判，除了第一次谈判时我还在世界卫生组织工作之外，其余5次都参加了。第一次谈判时，不仅卫生部派了代表，国家烟草专卖局也派了代表。当时国家烟草专卖局表达了很多吹毛求疵的意见，比如文本中“烟草带来了极具破坏性的影响”，他觉得“极具破坏性”要改成“吸烟带来了有害的危害”等等。虽然都是小问题，但也反映了一种态度。等到第二次谈判时我已经回国，当时国务院给了相关部门三点指示：第一，积极促成世界卫生组织《世界烟草控制框架公约》，由此可以看出中国政府的态度是积极的。第二，不要纠缠于文字和词句，这是明确批评国家烟草专卖局的代表。第三，关于当时的台湾问题，不要使这种谈判变成两个中国。这三点指示非常能说明当时政府的态度，我作为政府代表团成员参与了第二到五次政府间谈判，我们的态度基本上都是积极的。

　　三联生活周刊：既然中国政府的态度是积极的，还曾于2007年6月在泰国曼谷举行的世卫组织控烟大会在上担任过主席，为什么后来又于2008年11月在南非德班的国际控烟大会上得了一个“脏烟灰缸奖”呢？

　　杨功焕：公约当时规定，健康警示标签有三个明确要求：第一，要大而清晰；第二，占据主要可见部分的50%或以上，至少是30%；第三，不能简单标注“吸烟有害健康”，必须告诉消费者吸烟能导致肺癌，吸烟的父母会导致新生儿疾病等等，如果放图片会效果更好。

　　在讨论关于烟草包装警示语的实施准则时，绝大多数国家都赞成不做修改地通过，而中国代表团则发言说：中国烟盒上的名山大川是历史文化的积淀，放上难看的图片是“对广大公众的污辱和不尊重”，因此“尽管从法律上、健康上中国不反对，但从民族感情和文化基础上有保留意见”。中国代表发言后的当晚，就被与会的200名全球非政府组织代表授予了“脏烟灰缸”奖，“颁奖词”是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。

　　当时我们有句话来形容中国的控烟形势，叫做“狐狸坐在鸡笼里讨论如何保护小鸡”，这样一个情况，控烟当然控不了。

　　实际上，在签署公约之前的第六次政府间谈判上，就已经涉及烟盒警语的面积，当时谈判团团长让国家烟草专卖局的代表赶紧打电话请示。但是对国家烟草专卖局来说，他们觉得30%的面积太大了，所以不同意。当时我们的谈判进行了一个通宵，最后谈到早晨6点，很多国家在谈判的过程中，争执很多。世界卫生组织也考虑到烟草经济在一些国家确实是不能不考虑的问题，所以当时世界卫生组织总干事布伦特兰女士说，如果公约非常严厉，就不容易通过，所以是要一个不那么严厉能通过的公约呢，还是要一个很严厉却通不过的公约？我们当然是选择前者。在这种情况下，世卫组织做出了一些让步——有些问题留到日后的实施准则里来讨论，就产生了后面关于烟盒警语面积的事情。

　　三联生活周刊：中国的态度为什么会产生如此大的转变？

　　杨功焕：最初进行政府间谈判的时候，牵头的部门是国家发改委工业司(2008年原工业司、中小企业司、产业政策司三司被撤除，新设产业协调司)，这是一个负责宏观调控的部门。虽然发改委当时是国家烟草专卖局的上级主管单位，但实际上国家烟草专卖局是由发改委经济运行局(2008年被改为经济运行协调司)直接分管的，工业司和烟草局没有直接关系，所以在谈判中表现得很积极。谈判团团长开始是工业司司长刘铁男，后来是工业司副司长熊必琳。

　　当时熊必琳认为，烟草经济是夕阳经济。在国家刚发展的时候，烟草经济占的比重比较大。随着国家的发展，比如电子产业、信息产业、汽车产业等发展壮大的时候，烟草业会萎缩，它可以转换或者改善自己，所以被称为夕阳产业。当时整个代表团的态度是非常积极的，我们也会有很多争论，但是展现的总是积极的态度。

　　后来谈判变成由发改委经济运行局来负责，经济运行局是国家烟草专卖局的上级单位，态度没有工业司积极，但仍然比较公立。等到2008年大部委调整后，国家烟草专卖局不归发改委管了，主管单位变成了工信部，形势就变了。

　　在德班会议上，工信部和烟草局根本不和我们商量，也没有备案，也不和我们住在一起。到了开会那天，政府代表的发言，让我们觉得很羞耻。

　　德班会议后，很多世界卫生组织的朋友都问我：“杨，这是怎么回事？中国的态度为什么发生那么大变化？”我认为，不是国家的态度变了，而是这里面牵扯的各部门利益太多了。

　　三联生活周刊：从2006年1月公约在中国生效到目前，中国的履约情况如何？

　　杨功焕：履约的情况实际上是都没有实现。第一，最先要实现的就是公约11条的标签面积，要求中国于2009年8月1日必须生效。正因为对于改变包装的担心，国家烟草专卖局与国家质量监督检疫总局于德班会议前数月联合发布了烟草包装的中国标准，弄了一个表面上履约，实际上完全无效的东西。公约要求最低限度要达到三分之一，但是我们要求只是划了一条线说是有三分之一，文字部分实际上远远小于三分之一。健康警语没有明确指明具体的健康危害，仍然只有“吸烟有害健康”、“戒烟有益健康”，警语的另外一部分还是英文；公约要求大而清晰，现在要求的只是字略与背景有差异，根本谈不上大而清晰，所以这个中国标准完全不满足公约的要求。关于这个问题，百姓做了很多事，包括“两会”代表的提案和140万网民签字支持图片警示烟盒，但是国家烟草专卖局都不予理睬。

　　第二个是烟税。去年国家提高了烟税，原来以调拨价50元/条为界，将卷烟产品分为甲乙两类，50元/条以上的甲类烟由45%上调至56%，50元/条以下的乙类烟由30%上调至36%，雪茄烟由25%调整到36%。烟税提高了显然要涨价，但是国家烟草专卖局涨税不涨价，它耍了个花招，把原来甲乙类香烟划分标准也进行了调整，原来50元的分界线上浮至70元，50元到70元一条的这部分烟被降到了乙类烟，这部分烟原本要收45%的税，增税后反而变成收36%的税。这也是中国特色。

　　德班会议通过了三个实施标准，除了烟标警语外，还有全面禁止任何形式的烟草广告、促销与赞助，禁止烟草行业干预政府政策，这三条实施标准已被各国的烟草控制实践证明是行之有效的方法，但是在中国都没什么结果。

　　到现在来看，履约什么都没做成。公约生效已4年，目前我国还没有制定国家控烟规划，没将公约相关条款转化为国内立法，履约协调机构鲜明的控烟声音更是难以听到。

　　三联生活周刊：那么，这些年我们的控烟工作到底取得了哪些成绩？

　　杨功焕：现在为止还是工信部领导履约小组，如果不调整这个领导机制，绝对会导致中国的控烟在政治层面上不会有大的进步。但是从社会的角度来看，中国的控烟有了很大的进步。第一，政治意愿比以前强得多，群众的动力比以前广得多，媒体关注的程度也高得多。就政治意愿来说，从“两会”的政治提案来说，以前可能一个两个关于控烟的提案，现在每年好几十个关于控烟的提案。除了国家层次，省一级的层次，甚至市一级层次都有大量关于控烟的提案。凡是和烟草局没有利益关系的部委，都很支持控烟。

　　人们的认识水平也有提高。中国的一个很坏的风气就是递烟，他既然递给你一支烟，你肯定就会抽，怎么能预防呢？所以我们专门提出了“送烟就是送危害”的口号。从整个社会动员上来说，力度比以前不知强了多少。我们的项目中，包括很多农村和县城，都有无烟政协会，还有老百姓自己创办的无烟婚礼。我觉得从这些层面来说，控烟的效果很明显。

　　三联生活周刊：刚才你提到烟草业被认为是夕阳产业，为什么这么说？

　　杨功焕：如果把投资烟草的钱投资到其他地方，比如电子产业、汽车产业、石油产业等等，实际上会带来更大的利税。烟草本身是一个不健康的产业，危害民众健康，就像危害环境一样，难道你觉得能创造利税，就任凭环境受到污染吗？以后整个社会都会向环境友好的、绿色的、健康的产业发展，这是一个趋势。当然，烟草业的消亡不是一下子就会消失，会逐渐衰落。

　　三联生活周刊：前一阵发布消息说，自2011年1月起，中国内地将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所完全禁止吸烟，这听起来是一个好消息，但是怎么可能办到？

　　杨功焕：这个消息被误读了，卫生部实际的规定是，明年1月份开始全国卫生部所有的医疗机构公共场所禁止吸烟，而不是全国范围内的规定。接下来，教育部将于今年6月1日出台更严格的规定，中小学和幼儿园校园室内外禁止吸烟，大学室内禁止吸烟。

　　三联生活周刊：关于公共场合禁止吸烟这个问题，国内执行情况一直欠佳。就拿北京市来说，1995年就通过了《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，处罚条例于2008年5月才开始实施，而且效果不佳。

　　杨功焕：现在对反对二手烟的阻力没那么大，但是实际执行起来也挺困难。中国关于公共场所禁止吸烟的法律是有，但是和公约要求的法实际上差得很大。第一，中国的法实际上是有限执法，比如在电影院、邮电局等场所禁止吸烟。但事实上，中国很多人受二手烟危害是在工作场所。实际上公约要求的是，所有室内工作场所和公共场所都禁止吸烟，这就是一个最大的区别。第二个区别在于，室内设不设吸烟室，换句话说，就是单间办公室能不能抽烟，公约要求没有这个例外，但是我们国家不是。第三个差别在于谁能够有效执法，没有有效执法，法律就变成了一纸空文。

　　三联生活周刊：如何才能做到有效执法？

　　杨功焕：不能只靠“爱卫会”几个人去实施。在实施过程中，需要有一个准备过程。比如要求每个单位的法人都是负责人，他有三个义务，拿宾馆来说，负责人必须要做到不摆放烟具，张贴禁止吸烟的标签，看见有人吸烟要主动劝阻。接下来可以进行联合执法，比如负责餐馆卫生的人，可以先检查有没有蟑螂，再检查有没有烟灰缸。还要设立举报热线，如果“爱卫会”监督官员收到举报，就要去核实。一般我们不赞成对吸烟者个人罚款，只赞成对机构罚款。如果我们这一套机制建立好，宣传到位，是可行的。

　　三联生活周刊：目前疾控中心从事控烟工作的人有多少？理想的控烟队伍应该包括哪些机构？

　　杨功焕：目前疾控中心系统内主要从事控烟工作的人只有1%，常规工作经费占疾控系统防治经费不到0.5%，与烟草导致危害的严重程度不匹配。控烟首先应该是一个政府的事，要有法学专家、媒体专家、公共卫生专家等相互配合，才能够把这些事情都弄好。除此之外，非政府组织也是一支很重要的力量。

　　三联生活周刊：从事控烟工作的人比烟草行业的人少多了，目前控烟和反控烟的势力是一个什么状态？

　　杨功焕：现在控烟和反控烟处在胶着状态。以前，中国的控烟力量很弱，烟草行业觉得你做的事都没用，根本不理你。现在控烟工作做得比较大，烟草行业反弹的力量也比较大，从这个角度来说，也是控烟工作的一个进步。■