问责官员复出规范化及其瓶颈

　　作者：沈 岿

　　【摘要】问责方兴未艾，而 “问题官员”屡屡闪电复出，让公众非常不满。为了更好地解决问责与复出相平衡问题，需要对问责官员的复出程序进行必要且合理的规范，同时，还应配以相关的制度变革，才能起到一定的功效。

　　【关键词】问责官员 制度缺失 制度规范

　　自2003年非典肆虐引发问责风暴以来，官员问责现象屡见不鲜。相应的问责制度，也从地方试验逐步走向最近的中央立法。在重大事故或事件造成恶劣影响之际，对负有领导责任的高官实施问责，的确给人以政治开明的新鲜感。以往在绝大多数情况下仅仅追责具体执法或承办人员、而听任决策者或领导者逍遥自在的作法，已经开始在制度层面上扭转。国人由此对民主政治、责任政府多了一份期盼。

　　然而，信息社会、网络社会的渐趋形成，使得以前可能难以引起普遍关注的问责官员“复出”现象，层出不穷地见诸纸质或网络媒体的报道之中。“快速复出”“悄然复出”“曲线复出”正在磨蚀民众刚刚萌芽的期盼，方兴未艾的问责制也正在经历信用危机。应付此危机的良策，唯有对问责官员复出机制加以必要且合理的规范；但是，复出机制只不过问责制、干部制乃至政治制度之微小组成，仅将其规范化而不配以相关制度变革，仍有收效不著的问题。

　　复出的失范及其弊害

　　目前，关于问责官员复出的规则，散见于若干规范性文件之中：

　　2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》第29条规定，“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这里的“适当安排”实际上也可归于大众心目中的“复出”，然而，若与上述规范相结合，“适当安排”应该排除1年以内即安排领导职务的可能性。

　　2008年的《公务员职务任免与职务升降规定》第29条规定，“降职的公务员，在新的职位工作一年以上，德才表现和工作实绩突出，经考察符合晋升职务条件的，可晋升职务。其中，降职时降低级别的，其级别按照规定晋升；降职时未降低级别的，晋升到降职前职务层次的职务时，其级别不随职务晋升。”该条只是对降职1年后的职务或级别晋升做了特别规定，没有触及其它情形。

　　2009年6月30日，中办、国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称“《问责暂行规定》”)，虽然成为当前中国全面规定行政问责制的最高位阶的规范文本，但它只字未提“复出”问题。

　　最后，2010年1月1日出台的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第16条规定，“受到调离岗位处理的，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔。”该条也涉及“复出”问题，可是：一、适用范围延及“调离岗位”和“免职”；二、降职后提拔的期限，比《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定》的规定，更为严格。

　　从以上零散规则可以窥知：一则，问责官员复出问题尚未在制度上予以系统地应对，在复出条件和复出程序这两个主要方面，都缺乏明确的、周全的规范；二则，既有规则不仅短缺，相互之间还存在不尽一致或冲突的情形；三则，这些规则丝毫没有体现对人民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重和保障。因此，问责官员五花八门的复出现象，可能会有公众诟病的“官官相护”、“任人唯亲、任人唯近”的问题，但是，相应规范的缺失，才是信用危机的真正根源所在。没有完整规范，正当复出与不正当复出鱼龙混杂，公众既然难分青红皂白，也就容易激发一律质疑的情绪，更是威胁到问责制本身的信用。

　　复出机制规范化之设想

　　既然根源如此，问责官员复出机制的规范化、制度化，应尽快提上议事日程。相关设想可从基本原则和具体制度两个维度上予以展开。

　　首先，问责官员的复出应该遵循以下基本原则：一是依法。若复出规范化得以实现，那么，严格依照规则办理问责官员复出事宜是第一要义。否则，规范化就毫无价值可言。因此，也就需要对违法复出现象予以查究和追责；二是理性。问责官员的复出与否，需视其一贯的品德和才能表现、在问责事件中的过错程度、对新岗位的胜任能力等情形而定。因人而异、因事而异，是制度理性的体现；三是透明。问责官员复出的整个过程和重要环节皆应公之于众，主动接受人民的监督，以坦坦荡荡、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸，从而减少不必要的猜忌；四是参与。对于问责官员是否适宜复出的问题，在政府主导制之下，应吸纳公众参与、民主评议，作为重要的考量因素。

　　其次，围绕着依法、理性、透明、参与四项原则，在复出条件和复出程序这两个大的方面，来建构问责官员复出的具体制度：一、复出条件可以包括资格条件和成熟条件。确定问责官员是否具有复出资格，应当主要考虑问责事由中官员的主观过错程度。若在问责事件中，问责官员存在故意或重大过失，那其明显不具备以尽职尽责的行为为公共利益谋取福利的基本素质，就不适宜“复出”重新担任或提拔担任领导职务；反之，若问责官员本身只是存在一般过失，或者没有任何主观过错，仅仅是因为出现了民众难以接受的结果而承担必要的主管之责，该责任很大程度上是一种结果责任，那么，该官员应有复出的资格。具有复出资格的官员并非必然复出，是否真正复出，尚需取决于复出的条件是否成熟。复出的成熟条件涉及去职的期限、对待去职的态度、去职期间的工作表现、个人领导能力提高的程度、是否存在相应的职位空缺等。二、问责官员的复出，不仅要在实体上符合复出条件，更应该在程序上体现透明与参与。尤其是，上述的复出条件，在相当程度上没有确定无疑、拿来即用的操作标准，也不可能就此给出完备无遗的规则。因此，问责官员是否达到了复出条件，尚需经过认真、细致、慎重的考察和评议，复出程序也就更加凸显其意义。在程序的制度设计上，应该考虑以下原则性要求：一是官员复出除了要遵循领导干部选拔任用的一般程序外，应该在适当环节上增加更加严格的规定；二是官员复出要经过一定范围内公众的公开评议，保障公众的参与权，公开评议未能过关的官员，是否复出应予更加慎重的对待；三、官员复出决定的依据、理由甚至复出官员的推荐人等，皆应当主动予以公示。

　　问责官员复出机制规范化的积极意义，是毋庸置疑的。一方面，它可以为问责官员的正当复出提供依据，消弭人民不必要的怀疑，挽救正在萌芽中的问责制信用危机，对问责官员本身也是必要的保护；另一方面，它可以杜绝或者减少问责官员的不正当复出，甚至，可以更往上追溯到问责阶段，用问责官员复出条件和程序的严格性，来克服随意问责、找替罪羊式的问责。

　　应予重视的制度瓶颈

　　不过，官员复出的规范化，还只是停留在讨论、设计的层面上。对其积极功效的预测，虽然有相当的说服力，可也必须意识到其面对的一系列制度瓶颈。

　　第一，党政领导干部选拔任用的民主化有待提升。问责官员复出实际上就是选拔任用的一种情形而已。时下的党政领导干部选拔任用，依然受领导或上级领导意志的影响甚深，民主化程度不高。在此制度框架内，仅仅寄望于复出本身的透明、参与，可能会成为一种奢望。

　　第二，“舆论问责”的倾向性过于强烈。与第二个制度现象有关，现在的有些问责受舆论影响较大。的确，若不是出现重大违法违纪或重大事故，舆论一般不会汹涌如潮；顺应舆论反映出来的民心问责，既能体现“对民负责”的责任政府理念，又能平息众怒。然而，有的时候，舆论的聚集毕竟有瞬间性、一时性、情绪性、易变性、复杂性等特点，不见得能够形成较为冷静、理性的思考和观点。若一味顺从舆论，也会导致“为了阻抑舆论”而问责，不仅问责官员感觉委屈，也容易导致作为补偿的快速复出。而缓解舆论压力又在一定程度上与维护稳定的政治任务牵连在一起。

　　第三，真正意义上的高官问责制有待建立。实践中，“问责”概念有广义和狭义之分。广义“问责”涉及党政系统所有公职人员，且对政治责任、法律责任、纪律责任、道德责任不加区分；狭义“问责”指向党政领导干部的决策或领导责任，亦即政治责任。2009年的《问责暂行规定》首次明确狭义问责制度，但一下子还不可能改变概念混用的局面。五花八门的“问责”，也为如何规范问责官员复出问题增加了复杂性。其实，真正的高官问责制至少有两个特征：一是极少数情形下才政治问责；二是政治问责以后复出的可能性微乎其微。①由于没有形成此类高官问责，因而才会出现动辄对高官问责，问责后又要考虑干部和人才的培养成本、考虑治病救人而轻易复出的现象。

　　因此，问责官员的复出，不是一个孤立的问题。它牵扯到干部人事制度的方方面面，若无全方位、系统的制度改革，单凭对其本身进行规范化，即使有其正面的功效，也会在实践中遭遇折扣。(作者为北京大学法学院副院长、博导)

　　注释

　　①竹立家：“党政领导干部问责走向法制化”，《学习时报》，2009年6月8日。