问责制如何避免“问而无责”

　　作者：任建明 杜治洲

　　【摘要】中国建立问责制的时间不长，还需不断完善。要将问责官员的责任作出明确的区分，防止被问责官员以主动辞职的方式来逃避法律制裁。同时要强化内部监督、明确政府责任、提高问责制度的刚性，并且充分发挥新闻舆论的监督功能，拓宽群众监督的渠道并落实监督效果。

　　【关键词】问责 权利制衡 舆论监督

　　近年来，在强化对官员问责的同时，频频出现被问责官员又迅速被安排在异地或异部门就职，甚至还提升了的怪象。为了加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，规范问责的前提和程序，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(下称《暂行规定》)，对问责的原则、适用情形、问责方式、问责程序等做了详尽的规定。可以说，《暂行规定》在很多方面都可圈可点，其颁布执行对于当前的反腐败斗争和党风廉政建设具有重大的意义。

　　问责的前提是对责任作出确当的区分

　　问责的一个重要前提就是要对责任作出明确的划分，依此判断被问责官员应该承担何种责任。官员的责任有多种类型，必须区分不同类型的责任及其承担方式。从理论上讲，官员责任可以分为四个层面：道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。

　　道德责任，是指违反官员的职业道德应该承担的责任，官员的职业道德，既是官员在工作实践中应当遵守的道德准则和行为标准，也是他们应当具备的道德品质和职业修养；政治责任，是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，以及没有履行好职责时应承受的谴责和制裁；行政责任，是指国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务；法律责任是对行政主体及其公务人员在履行职责过程中因侵害行政相对人的合法权益，或出现失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时依法应承担的制裁。值得一提的是，西方国家公务员制度实行政治中立，存在政务官和事务官的区别，政治责任多是由政务官承担，事务官员很少承担政治责任，只承担行政责任。而中国公务员制度中没有政治中立，政治责任是所有官员都必须承担的。因此在我国，区分政治责任和行政责任意义不是很大。

　　中国在问责问题上最重要、最紧迫的是防止法律责任与政治责任之间的混淆，防止被问责官员以主动甩掉“乌纱帽”的方式来逃避牢狱之灾。政治责任与法律责任存在着重大区别，有着不同的承担方式，必须严格区分开来。有些官员的行为明显违法、甚至触犯了刑法，但是在对其进行处理时只追究其政治责任，或引咎辞职，或责令辞职，最后并没有由司法机关来追究其刑事责任。这是官员问责的效果招致质疑的一个重要原因。在这一点上，相对于以前的相关问责制度，《暂行规定》有了较大的改善。《暂行规定》对被问责官员应承担的责任进行明确的分类，如第四条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”这就非常清晰地界定了问责的责任范围，明确区分了政治责任和法律责任。

　　我国问责制的进步及执行中存在的问题

　　中国建立问责制的时间不长，但是正在朝着健康的方向前进，《暂行规定》的出台就是问责制走向规范化的一个重要标志。随着问责制的不断推进，我国官员问责制已呈现出新的发展趋势：在问责对象上开始从追究“有过”官员向追究“无为”官员推进，在追究范围上从生产事故多生部门向其他领域和部门拓展，在问责方式上由权力问责向制度问责转变，在问责主体上从内部问责向外部问责延伸，初步形成了从中央到地方层层问责的制度架构。然而，官员问责制在执行中还存在一些问题。

　　“问而无责”的现象是我国官员问责制执行中存在的主要问题，它对政府的诚信造成了严重的损害。现实中很多对官员的问责往往是“雷声大，雨点小”，“虎头蛇尾”，“不了了之”。在这方面内地要积极向香港学习。2003年3月5日，香港前财政司长梁锦松发表《财政预算案》，大幅增加各种税项，如利得税、薪俸税、汽车首次登记税、离境税、博彩税等，以解决高达七百亿港元的财政赤字。但是这一行为引起了舆论的关注和质疑。2003年3月9日，《苹果日报》以头版报道梁锦松在宣布加汽车首次登记税前，在1月18日购入一辆凌志房车，但他却没有向行政长官报告他买车一事，有避税之嫌，涉嫌以权谋私，还可能要面对法律诉讼。当日梁锦松坦承应该避嫌，不该在调税前买车，但同时强调买车只是为接载即将诞生的婴儿和家人，是无心之失，并向公众致歉。为了表示诚意，他把加税前后车价差额的两倍，即38万港币捐给一个慈善机构，希望藉此平息外界不满。3月10日，梁锦松首次向行政长官董建华提出请辞。7月16日，香港行政长官董建华接受了其辞职申请。在整个事件发展过程中，梁锦松本人多次道歉，且两倍捐款，最后却彻底丢官，还差点摊上刑事责任。我们不妨设想一下梁锦松是内地某政府官员，很难想象会被这件“无足轻重”的小事绊倒，相反他一定能轻松“过关”，不会留一点遗憾。

　　政府官员权责不清晰，导致问责缺乏依据。我国的政府权限划分不清晰主要表现在两个方面。一是纵向上权责不清。由于我国是单一制国家，地方行政机关的权力来源于中央政府的授权。各级行政机关在经济和社会管理方面的职责，很难对中央事务和地方事务进行明确的区分。与中央和地方分权不明相比，地方政府各层级间的职权划分不清晰的现象更为严重。二是正职和副职分权不明。我国法律规定行政机关实行首长负责制，而《中国共产党党章》第十条第五款规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”在实践中，一般实行“正职负责和副职分工负责相结合的制度”，副职也享有相当范围的政策决定权。所以，在现实的问责中一般主要追究副职的责任，而正职则能顺利避免问责。

　　重事故问责，轻日常问责，没有实现问责常态化。其实许多重大事故大都是因为日常管理中的疏忽造成的，应该是完全可以避免的。就拿2008年4月28日发生在胶济铁路的导致71人死亡、416人受伤的重大铁路事故来说：在事故3个月前就发生过重大事故，造成18人死亡，原因是修路民工强行进入作业区酿成惨剧。但是这个事故并没有引起有关部门的重视，照常疏忽日常管理，最终导致了4.28惨剧的发生。因此，问责没有常态化的问题值得我们深思。不要等到发生了重大事故才启动问责制。

　　问责官员复出不规范，缺乏依据。近两年问责官员的复出问题已经被推上了舆论的风口浪尖。一些应对突发公共事件不力而被问责的官员，“悄然”复出或“闪电”复出，对此民众众口不一。怎样的官员可以重新启用？什么时候重新启用？重新启用需要遵循怎样的程序？这些问题没有得到彻底解决。

　　我国的问责制如何真正发挥效力

　　我国的问责制要真正发挥实效，必须做好以下几个方面的工作：

　　制定严密的规定，强化内部监督。西方国家有比较完善的民主体制，权力制衡发挥着重要的作用，外部监督比较有效。而我国政治体制和行政体制中权力过分集中的现象十分突出，外部监督的作用十分有限，因此，要使问责制发挥效力，必须制定严密的规定，依靠并落实内部监督。

　　明确政府责任。建议对政府所承担的责任加以明细化，制定统一政府责任的规定或制度，从而整合政府应该承担的责任。统一政府责任制度的内容必须具有可操作性，而不是具体原则的规定，不单包括对政府责任从总体上的明示与失责的追惩，而且要对各级政府、政府部门之间以及部门首长与非首长领导之间的责任都做出具有可操作性的规定。

　　提高问责制度的刚性。对官员问责的范围、对象、方式，以及重新启用的时间、条件和程序等，必须做出明确的可操作的规定。相对于以往的问责规定，《暂行规定》在这方面有较大的突破，对官员复出的时间期限和程序都作出了一定的限制。《暂行规定》第十条作出了这样的规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务……引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”但是，由于“下马”的官员在级别、担责大小等方面存在着较大的差异，到底如何细化问责官员复出的具体条件和时间，还需做出进一步的探讨和规定。只有这样，才可以最大限度地提高问责制度的可操作性和执行力。

　　充分发挥新闻舆论的监督功能，拓宽群众监督的渠道并落实监督效果。当前必须给新闻媒体的监督以制度保障，做到有法可依，有法必依，切实保障新闻媒体监督的独立性和有效性，充分发挥新闻媒体监督政府及其官员行为的功能。人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的一个根本保证。要完善我国的问责制，必须大力推进信息政府信息公开和财产申报，使人民群众可以通过多种渠道监督官员的行为，保证群众在官员问责中的知情权和参与权。(作者分别为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任；北京航空航天大学公共管理学院副教授、廉政研究所副所长)