问责官员复出须确保程序正义
问责官员复出须确保程序正义
作者：毛昭晖
【摘要】党政领导干部问责制度是反腐倡廉制度建设的重要组成，当前问责制度的最大问题是官员问责后复出缺乏严密的程序规定。问责复出机制的合法性源自于程序正义，而实现程序正义的路径，既包括扩大党代会、人代会和社会权力三者在复出监控中的深度和广度，也包括通过程序再造，优化问责复出制度。
【关键词】问责制 官员复出 程序正义
由于问责案件较之职务违法违纪案件少的可怜，此类案件自然成为公众关注的焦点。故问责官员一旦复出，必然吸引公众的眼球，引发公众对此事件的热议。但由于问责官员复出机制的不透明、随意性和责罚不相适应，客观导致公众的质疑和诟病，成为问责制最大的败笔。进而引发对问责制合法性和有效性的全面批评，从社会问题转变为一个亟待解决的政策问题，乃至政治问题。
官员问责复出的合法性以程序正义为保障
从法治视野看，程序正义是法律的本质，有效的法律建立在程序规则的基础之上，程序决定着结果。只有公正的程序才可以使该程序的结果正当化，反之无论其结果如何都是不可接受的。与程序工具主义相反，程序本位主义认为设计和评判程序有效性的唯一标准是程序本身的内在价值，而不是程序实现外在目的的“结果有效性”。美国联邦最高法院经常动用“正当法律程序”条款来否定一些立法和行政决定，其主要理由就是违背公正程序的结果是不可接受的。在英国，普通法一直存在着体现程序公正最低要求的“自然正义”，人们相信违背其要求而产生的结果是不可接受的，程序本位主义指出了程序本身作为目的的属性。由此可见，官员问责复出机制的合法性源自程序本位主义所确立的程序正义原则。为了实现程序正义，问责复出程序必须符合程序正义的一些基本标准。包括程序中立、程序公平和程序理性。如果以此标准判断现行官员问责复出机制的科学性，我们得出的结论却是不容乐观的。
第一，问责复出程序主持人和裁定者缺乏独立性。“同体问责”使得程序中立带有先天性的制度缺陷。按照干部管理权限，问责与复出的决定权在上一级党委或者政府，问责与复出的启动建议权在具有管辖权的纪检监察机关和组织人事部门。在这一制度安排下，问责与复出的启动决定主体的公正与独立，是建立在这样一个理论假设前提下：上下级党政负责人均是道德人，上下级党政机关之间不存在规制之外的既得利益关系。众所周知，事实并非如此，基于庇护关系、裙带关系等建立的共同体，在政治生态中，并非是一种例外。
第二，从程序公平的角度看，赋予被问责官员的陈述与申辩权有利于保护被问责官员的基本权利。但与此同时，在官员复出程序上，我们却没有为公权力的真正所有者和实质的利益受损者—-民众，提供能够决定官员是否复出的程序保证，人民主权原则在这里更像是一种政治宣示。
第三，程序理性的核心涵义是指任何行为的作出，均应当说明理由。类似“在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”之规定，并未就“说明复出理由”进行任何精细规定，具有颇大的自由裁量空间，“实绩突出”、“符合提拔任用条件”和“可以按照有关规定”等似是而非的表述，容易给人们留下较大想象空间。
法律与党内法规极度缺乏复出的程序规定
法治的第二层含义是政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事，而这一整套规则应当是详尽可行的。翻开涉及问责的法律和党内法规，我们发现，《中华人民共和国公务员法》尚无关于官员复出的条件、程序等内容。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中只规定，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务， 还应当征求上一级党委组织部门的意见。”《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条提出：“在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条则指出：“根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”
“实绩突出”、“符合提拔任用条件的”、“按照有关规定”、“予以适当安排”、“适当岗位”等模糊笼统的规定，是出于政治考量上的刻意安排，还是立法技术的失当，我们不得而知。但其不足之处是显而易见的，它没有明示官员问责后复出的关键性问题的解决途径：第一，官员问责后是否复出，是原则还是例外？是否能够这样理解，以“重新担任或者提拔担任领导职务”的方式复出应当是一种例外。第二，双重被惩戒者(既给予党纪政纪处分，又追究问责责任)是否应当复出。不难发现，在一些地区和部门所发生的重大事故、事件和案件中，除暴露出某些领导干部的失责和过错外，往往还掩藏着深层次的腐败，而这些腐败，往往又是领导干部发生失职失责行为的重要诱因或深层次根源。因此，按照“重吸轻”原则，官员一旦给予党纪政纪处分，在处分期间是不应当复出使用的。第三，从重问责者如何复出。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对从重问责的几种情形作了规定，对此类被问责的官员复出，应当有何种复出限定条款。第四，引咎辞职、责令辞职、免职等几种不同的问责方式，复出时间应当有差异，既不能似是而非，更不能简单划一。第五，直接责任主体、主要责任主体和重要责任主体在复出时限上应有所差异。
现行制度规定值得探讨
《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条提出：“在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。”从上述规定来看，以下问题值得探讨：
第一，一年的职位“休眠期”到底是一种惩戒还是一种抚慰？能否起到对问责官员的惩戒作用和对其他官员的威慑作用？众所周知，盗窃达到四千元的就可判处有期徒刑一年以上，而因决策失误、群体性事件处置不当、用人失察等危害严重的行为而被问责的，一年后即可复出，二者相比，孰重孰轻，自有公论。这不得不使我们怀疑问责制的立法初衷。一年的职位“休眠期”，似乎有“带薪休假”之嫌，使得被问责官员毫发无损，严肃问责制成了敷衍公众的游戏。
第二，被问责官员可否降级使用？在问责规定中是埋有伏笔的，“酌情安排适当岗位或者相应工作任务”到底是指什么？岗位与任务与职级和待遇是什么关系？这进一步削弱了问责制的正当性，违背了危害后果与惩戒相适应的法律原则，有可能成为官员避重就轻，逃避法律制裁的工具。
第三，被问责一年界满，还可提拔使用，实在让人不解。这使得问责复出仅有的一点威慑力变得苍白无力。在这样的制度环境下，问责制有可能成为平息公众不满情绪，甚至政治危机的“避风港”，官员免职成了“带薪休假”，让其“冷却”一段时间，待风声平息后就官复原职甚至“变相升迁”。可以说，我国现行问责制关于复出期限与方式的规定是非常不合理的，有可能成为压垮问责制有效性的最后一根稻草。如此羸弱的问责制，与责任政府的基本原则大相径庭，有可能破坏问责制的公信力和有效性。
复出监督程序缺乏社会权力的有效制衡
社会权力能够有效制约权力是一条真理，著名政治学家托克维尔认为，光有“权力分立”等权力制约制度还不足以保证个人和社会不受国家权力的侵蚀，一个由各种独立的、自由的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种更为有效的社会制衡。美国政治学家罗伯特·达尔指出防止暴政的力量应该来自社会，而不是权力本身。
在西方国家，由于问责起源于英国的责任内阁和美国的三权分立与制衡，故“民主问责”成为问责制的根本。“民主问责”是一种政治问责，它体现为政府体系外的选民及其授权的立法机关所实施的以罢免为核心的问责，它是“人民主权理论”的制度化形式。一方面，“民主问责”的问责主体是选民，通过投票制度实施对执政群体的选择和罢免。另一方面，确立了立法机关作为代表“公意”的最高权力机关，公权力被置于立法权监督之下，受到立法权的质询和问责。美国宪法规定，国会有权对犯叛国、贿赂或其他重罪或轻罪的总统、副总统及合众国所有文职官员进行弹劾，如被弹劾者被判有罪，将被免除职务并且从今往后不得再担任联邦职务。自1789年以来，有10多名联邦官员受到弹劾。美国前总统尼克松因惧怕受到弹劾和审判的羞辱而自行辞职。克林顿总统任职后期也因几乎被弹劾而成为新闻焦点。可见，正因为确立了立法机关至高无上的地位，“民主问责”才威力大增。1742年，英国内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任被迫辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。英国“内阁对议会负政治责任”准则的理论基石是议会主权。
这对中国是有借鉴意义的。今后问责制发展之路是拓展“民主问责”的深度和广度，问责官员的复出机制中应嵌入“民主问责”的制衡机制。建立官员复出回应机制，规定复出回应机制中的“审批手续”和“征求上级党委组织部门的意见”，要在重视民意的基础之上，充分保障民众的知情权、参与权和监督权，就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见，实行复出决定承诺制、复出公示制、复出听证制度等一系列复出制度。
制约官员问责后复出有效性的两条路径
现行官员问责后复出机制存在的问题是多方面的，在当前政治生态下，完善问责官员复出机制有两条路径：一是强化党代会与人代会在问责复出中的决定权，这是复出制度有效性的基石；二是全面细化问责官员复出机制的程序规定，提升复出程序的科学化水平。
第一，强化党代会与人代会主体地位，是复出制度有效性的基石。我国党政治理结构的多元化与执政方式的一元化，客观导致党政职能重叠、界限不清，从而影响到党政问责。一方面，从党政结构来看，党委领导、人大立法、政府行政、政协议政，形成了多元化的党政治理结构；另一方面，从执政方式来看，中国共产党是代表着最广大社会各阶层利益前提下的一党执政。由此可见，基于党政治理结构多元化与执政方式一元化之间的功能协调的客观要求，党委负责同志和政府负责同志、党委工作部门和政府工作部门，在职责、权限的划分上多头制衡、多头协调和多头参与，这势必导致责任认定的困难和责任追究的缺位。
故此，提升党代会与人代会在问责中的主体地位是破解复出缺陷的重要途径。一方面，在当今中国，社会权力仍处在萌芽期，故笔者更愿意将党内民主制度所体现的力量视同社会权力的另一种表现。党内民主制度的核心是逐步构建党代会行使决策权、全委会行使执行权、纪委行使监督权和党代表行使任期监督权的“四位一体”党内民主机制，以党代会行使党内民主问责权，作为推进党内民主的路径之一。虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二十一条规定，“对经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。”但从目前来看，人大的政治问责被边缘化，大多数问责复出是由上级政府或党组织促成的，属于传统的“自上而下”的组织处理，对官员进行选举任命的人民代表大会反而未能发出应有的声音。笔者认为，对由人大选举及其常委会任免的政府官员启动问责后复出的，至少可以在以下方面有所作为：一是启动监督程序，依法监督包括“一府二院”在内的各级国家机关的问责与复出工作；二是启动质询程序，依照法律规定的程序提出对问责官员复出的质询案；三是启动特别问题调查程序，必要时组织关于特别问题的调查委员会，展开独立问责复出有关事宜的调查；四是启动任免程序。
第二，全面细化问责官员复出机制的程序规定，提升复出程序的科学化水平。被问责官员能否复出、如何复出的问题亟待有一个透明、完善、细致的制度安排，即应该重点围绕复出前职务的限制、复出职位、复出条件和复出程序这四个重点进行设计。
一是明确复出前职务的限制。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，按照干部管理权限，可以酌情安排适当岗位或者相应工作任务，但不应以降级使用或者给予相应职级待遇的方式变相予以职位保留。
二是明确复出职位。《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职相当或高于其原任职务的职务。”《行政机关公务员处分条例》第八条规定：“行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别。”与此相一致，被问责的干部复出的职位安排，包括职务和级别，应当本着降级使用的原则，不得高于问责时的原任职务，更不能提拔使用。笔者认为，应当修改《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”的条款。
三是明确复出条件。应当区分不同情况予以不同对待，对于经问责调查确定的有重大过错并造成公众利益的重大损害者，一律不能予以重新任用。经问责调查仅有轻微过失并未造成公众利益损害，政治思想素质过硬，且确有能力的官员，可以提供平台使其继续发挥所长，但要严格考察；如被重新任用，必须对经过多长时间、具备什么条件、履行什么手续，有明确规定。同时应当细化“实绩突出”的具体标准，防范复出提拔中的腐败。
四是要明确复出程序。《党政领导干部选拔任用工作条例》中对选拔任用党政干部作了详尽的规定，与这些程序相衔接，问责官员的复出，应进行比新任干部更为广泛细致的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。(作者为中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任、教授、博导)
