腐败“落势化”倾向之忧

　　作者：林喆

　　陷阱一 官员腐败陷阱：

　　本次问卷调查结果显示，“官员腐败”是中国可能掉入“中等收入陷阱”的最大诱因，共有3445人选择此项，占总52%，排在第1 位。

　　中共中央党校政法部教授林喆： 人们觉得腐败问题“越来越严重”是有原因的，如腐败“落势化”现象等。在当今中国，官员腐败是否成为中国可能掉入“中等收入陷阱”的最大诱因，值得商榷。

　　人们觉得腐败问题“越来越严重”是有原因的。其中，腐败“落势化”就是其中之一。

　　较量的关键期：腐败出现“落势化”倾向

　　上个世纪90年代曾出现过腐败“落势化”倾向，当时主要表现为腐败行为向民众层面上的下落，只要与公共权力相关的行为都会发生异变，如医院收银员、仓库保管员、营业员等都会利用手上的那点权力牟取私利，这是社会权力意识的腐败。而现在的“落势化”主要表现为腐败从高职位向下落，即向科级干部及科级以下的干部下落，这表明腐败现象在向基层渗透。许多腐败现象的主体可能仅仅是普通干部。这种腐败“落势化”现象的可怕之处在于，这是干部权力意识的腐败。具体表现为，在很多公职人员看来，只要有权就应该去“用”，实际上是将自己认作了权力的实质主体，故而将手中的权力当作个人谋生和发展的私权。

　　科级干部的一个重要特点就是年轻。因此，2009以来，年轻干部成为腐败高发群体的问题一度成为社会的热门话题。 其根源在于，很多年轻干部为官的环境已经形成了腐败机制，而且用人制度由于受到“干部年轻化”思想的影响，加上“60后”干部在教育上的先天不足，这就出现所谓“贪官低龄化”的趋势。

　　科级干部腐败现在非常严重，因为他们最接近基层，跟经济活动有最直接的联系，大批的项目投资最后都落实到基层。他们是直接的经手人和掌管人，最有机会接近大宗财产，进行贪腐。现在可怕的是，科级干部往往一动就是上百万甚至上千万了。由于这个级别的干部人数众多，一旦扩展开来将危害极大，所以应引起我们高度警惕。

　　制度反腐形态已经成型

　　2009年被认为是中国反腐败制度建设的攻坚之年。中央颁布了历年来最为密集的制度化、规模化防腐反腐措施。出台了四部反腐败方面的政策和党规——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》；中纪委印发的关于“小金库”若干问题的解释；在司法层面，“两高”新增9个刑法罪名之一——利用影响力受贿罪。这些法规、党规的颁布，在很多方面弥补了过去的空白，表明中央试图逐渐建立完善的惩防体系，尽管目前各项制度并不非常完备，但正一步一步地接近目标。在中央带动下，地方政府在加强廉政建设方面也多有突破，如在官员财产申报、公车使用等方面大胆进行改革，他们的创新实践将对推动全国铺开具有积极意义。

　　这里，一个核心问题是，什么样的制度才能管用？所谓管用就是指：第一，能发挥作用。即立法立规的目的实现了。第二，人们能够感觉到这个制度就在身边。第三，这个制度能够调动一切积极的因素来发挥作用。现在我们能够管住干部最主要的有两项制度：一是收入申报制度；二是年终考核制度。但由于缺乏公示环节，制度的效应大打折扣。

　　同时，现在已经形成了这样一种制度反腐的经验，在法规不健全的情况下，以党规的形式出台规定，—旦成熟了就会提升到法律层面，成为更为刚性的约束。这是近年来我国在廉政建设方面摸索出来的一条行之有效的经验。

　　可以看出， 中央对于制度反腐的长期规划“很有章法”，一种有中国特色的制度反腐形态已经成型。

　　一部《反腐败法》的出台非常紧迫

　　《反腐败法》自上世纪90年代以一号文件的形式提出后到现在还没有出台。中央提出到2010年建成反腐败体系，现在还剩两年，要有紧迫感。但难度确实很大，有几个难点，一是收入申报制度不成熟，二是赠与的最高限额怎么定，三是公务员第二职业的兼职问题。反腐败是双刃剑，要刮骨去毒，就会伤筋动骨。反腐时间表的调整也表现出制定者一种实事求是的科学态度。

　　反腐败法的出台是反腐败体系建成的重要标志。 这个法律必须包括世界各国反腐败法律当中所具有的这样一些制度内容：

　　第一，官员财产申报制度；第二，接收礼品、接收馈赠的最低底线；第三，官员禁止从事第二职业的规定；第四，官员离任以后禁入领域的规定；第五，亲属回避规定；第六，反腐败的权威机构及其它们相互的关系；至于干部每年一度的考核制度、重大事项汇报制度和党政干部的问责制度及其复出的严格规定可以进入党规，如《党员干部道德准则》。

　　零零碎碎的这些规定我们都有，但是需要把这些规定全部整合到《反腐败法》当中，作为一部法典确定下来。 (作者为中共中央党校政法部教授、博导)

　　反腐败需“特别方略”

　　作者：王明高

　　反腐问题专家王明高：腐败现象尚未取代经济发展成为社会主要矛盾，但需高度警惕官员腐败陷阱。

　　当腐败现象在中国尚未取代经济发展成为社会主要矛盾前，必须采取既符合世界通行惯例又适应中国国情的特别方略，在较短的时间和可控的范围内打一场漂亮的阻击战和歼灭战，谨防掉入官员腐败陷阱。其基本思路分为三个方面：

　　在政治上采取特别方略，开展阳光行动。“阳光行动”的主要内容是：适时制定和颁布《中华人民共和国反腐败法》，并以此为契机，在党政机关和企事业单位全面推行家庭财产申报制度和金融实名制度，在全社会全面推行公民信用保障号码制度、遗产税和赠与税制度以及相关配套制度。开展“阳光行动”的目的和意义，在于消除腐败“呆账”，既坚决剜掉寄附在党身上的腐败毒瘤，又不致损伤党的健康肌体。

　　在经济上采取特别方略，设立阳光账号。鉴于家庭财产申报制和金融实名制的实施，一些腐败官员的不法收入无法长久得到隐瞒，为了使这些不法收入更好地为国家经济建设服务，同时为少数因一念之差偶尔失足的腐败分子寻找一条戴罪立功的退路，有必要动员和勒令有过腐败行为的国家机关和企事业单位工作人员，在规定期限内将不法收入存入国家特定的“阳光账号”，其收缴的资金一律上缴国库。此举不仅可以动员和整合最广大的社会力量，使反腐败工作赢得各个方面的支持，而且可以避免韩国式的“资金外逃”，使经济社会发展得到强有力的促进。

　　在法律上采取特别方略，实施赦免制度。赦免制度的主要内容是：对在颁布和实施《中华人民共和国反腐败法》之前的规定时期内退还不法收入的，不论干部职级，不论问题大小，一律免除党纪、政纪处分，不追究法律责任，原政治、经济、生活待遇不变；对没有按期退还不法收入的，从政治上、经济上、法律上依法从重处罚。政治上，凡因贪污受贿触犯刑律的，一律开除公职(是中共党员的开除党籍)，并存档备案，永不续用；经济上，没收全部非法所得，并处以高额罚金，让其正常的合法收入承担风险；法律上，按刑法的最高标准处罚，让腐败分子对号入座，以敦促其权衡得失，主动自首，自觉清退赃款。

　　如果说推行科学制度反腐是关系执政党前途命运的一项重大改革，实行特别方略则是这项重要改革的关键抉择。 (作者为反腐问题专家)

　　如何走出“分配窄圈”

　　——专访国家发改委宏观经济研究院教授常修泽

　　作者：常修泽

　　陷阱二 贫富分化陷阱：

　　本次问卷调查结果显示，贫富分化陷阱是中国可能掉入“中等收入陷阱”的一大诱因，共有2915人选择此项，占总44%，排在第2位。

　　国家发改委宏观经济研究院教授常修泽：目前中国的收入分配格局如此失衡，从人的角度来研究，反映了人权的某种缺失，特别是劳权的缺失。

　　不能在分配问题上兜圈子

　　人民论坛记者：收入分配问题是人们近几年一直热议的社会问题。2009年特别是2010年以来，进一步成为社会关注的焦点。那么，您认为在这样一种情况之下，如何借势来做新的文章？

　　常修泽：收入分配是一个相当复杂的制度体系，其中蕴涵着经济社会的深层次问题。150年前，德国人拉萨尔曾抛开所有制问题，单纯“在分配问题上兜圈子”，并把这一思想写入《哥达纲领》之中。马克思和恩格斯对此进行了批评，认为应该超越分配问题，从更深层次的制度层面来思考问题。今天，中国的情况与当年德国虽不可同日而语，但是，超越“分配窄圈”的思维，围绕制度创新来作更大的文章，对我们仍然具有一定的启示。

　　建立“金三角”的社会结构

　　人民论坛记者：如何围绕制度创新来作更大的文章，能否谈谈您的具体想法？

　　常修泽：目前中国的收入分配格局如此失衡，从人的角度来研究，反映了人权的某种缺失，特别是劳权的缺失。我们只要研究一下最近这些年劳动者报酬在整个初次分配中比重的大幅下滑，就可以明显看出。2000年，这一比重为51.4%，劳动者在初次分配格局中还是“优势控股”的；而到了2007年，该比重已经下滑到39.7%，这一“优势控股”地位已经不复存在。由51.4%下降到39.7%，为什么劳动者的收入比重在过去七年中下滑了11.7个百分点？我认为这表明了劳权的弱化。

　　人民论坛记者：这里是不是牵涉到如何看待“中国劳动力成本低廉优势说”的问题？

　　常修泽：对这一说法应当一分为二。一方面，中国确实劳动力成本低廉，中国改革开放以来外贸的增长及其外汇储备的增加，很大程度上与此有关，对此“优势”不应简单否定；但另一方面，也必须冷静地看到：这里确有劳动力价格被低估和扭曲的问题。而劳动力价格被低估和扭曲的实质，则是中国劳权的弱化。对此不应过多地去颂扬。

　　人民论坛记者：为什么在初次分配中，劳动者收入比重下降？为什么劳权明显弱化？是否可以这样理解，关键还在于劳动者还没有完全掌握自己的命运，还缺乏一种制度性的安排。

　　常修泽：财富创造和分配机制转型，不可避免地要触及政治体制和社会体制转型问题。

　　一个文明的社会应该具备一种“金三角”的社会结构，由工会代表劳方(雇员)，由雇主协会代表资方(雇主)，由人大和政府代表国家。目前来看，资方力量(含国有资本)在一些地方还比较强大，相对来说劳方的力量比较薄弱，没有形成“劳资谈判”协商的机制。虽然一些企业也有工会，但是在关键之处(如通钢事件、山西黑砖窑事件等等)人们看不到工会的力量。只有社会形成“金三角”结构，才能从制度上为克服“向非劳动者倾斜”的问题提供支撑。

　　除了“金三角”结构外，还有政府自身的转型更是刻不容缓。我们不妨探讨一下，收入分配的三方面倾斜(向非劳动者、向政府部门、向垄断性行业)，哪个倾斜度最高？或者说，在解决“三个倾斜”的过程中，哪方面的利益约束最为严重？我认为是政府。从我们讲了多年的建立“官员财产申报制度”，至今未见全面启动，这一点就可以看出来。

　　推进制度改革的“窗口期”

　　人民论坛记者：您在几年前就开始研究我国的资源环境产权制度问题，据我的理解，您在提出建立资源产权制度的观点时，就是针对我国收入分配不均等现象。

　　常修泽： 分配问题是一个复杂的体系，其中涉及深刻的产权制度。其中之一就是资源产权制度。规范和调整收入分配，建立和健全资源环境产权制度，这是绕不过去的。

　　考察目前中国社会的财富流向，第一位的集中点是房地产行业。另一个财富流向的集中点是矿产资源开发行业。比如煤老板暴富问题。为什么煤老板这些年迅速暴富？与矿产资源产权制度缺失有很大的关系。突出表现在资源价格成本构成不完全，导致利益不合理分配。可以说，“不完全成本”是目前煤炭行业取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”们超常致富的奥妙之一。

　　受全球金融危机影响，当前我国经济增长放缓、资源价格有所下降，目前正是推出资源产权制度改革的“窗口期” 。

　　人民论坛记者：根据您个人的研究，还涉及到哪些主要的产权制度？

　　常修泽：一个是与房地产行业紧密相关的土地制度，另一个就是垄断性经营制度。

　　关于土地制度。在财富集中过程中，房地产商占的比重非常大。这其中有一个重要的原因，就是中国的土地制度存在严重的缺陷。具体表现为“双重垄断”：一方面，面对土地的拥有者(特别是农民的土地)，权力部门是“垄断买方”，土地要转换性质，必须首先“卖”给政府，而且价格较低，农民作为土地拥有者的地位未完全实现。另一方面，面对“购房群体”这一最终消费者，权力部门又是上游要素——土地的“垄断卖方”，消费者要购房实际上必须先从政府处购买土地。这就导致利益分配的扭曲，在权力与资本合谋中，房地产企业获取较高的收入。

　　关于垄断性经营制度。目前，中国垄断性行业改革相对滞后，有效竞争机制尚未形成。一是市场准入环境不宽松，进入壁垒障碍依然严重。二是支配市场的原垄断企业与新进入企业不对等，使得有效竞争难以实现。特别是垄断性行业国有资本“一家独大”的问题依然严重，民营资本进入困难。可以说，当前社会热议的“收入向垄断性行业倾斜”的问题，与上述产权制度改革滞后有直接瓜葛。

　　总之，我们应由分配入手，源于分配，高于分配，切实走出拉萨尔式的“分配窄圈”。  (采访整理 人民论坛记者艾芸)