通航政策突围

　　通用航空目前的生长状态，有如爆发前的平静，同时又表现出强大的生命力。2009年，民航局针对通用航空出台了15条具体措施，国家空管委在积极推进低空空域改革；人们接下来的期待是，2010年将对通用航空改变什么？

　　中国周刊记者  张友红 北京、天津报道

　　从家里匆匆赶来，见到《中国周刊》记者，林枫(化名)先看了一眼表。晚上，她要准备给民航局的汇报材料，明天她还要去参加一个研讨会。主题都是围绕通用航空。

　　林枫作为通用航空的资深研究人员，今年有许多研究工作要做：梳理我国通用航空的所有法规，与民航局一起拟定民航十二五规划中关于通用航空发展的专项规划，研究通用航空基础统计指标体系等等。如果私人飞机要顺利飞上天，必须要有通用航空的整体发展。

　　在中国，很长时间内，通用航空都是个冷门，“养在深闺人不知”。即使到现在，专门研究这个领域的专家也不过十几位。研究工作曾不被理解和认可。不过林枫说，现在关注的人越来越多，自己也越来越喜欢这个行业，自己带的研究生对这个行业也充满好奇，这些都带给她荣誉感。但是，沉默片刻，她说自己还有“苦恼和企盼”。

　　林枫的“企盼”

　　“研究工作我们做得很累，没有任何研究基础和可供利用数据支撑；完全是苦苦地摸索。”林枫说。她们研究通用航空产业所处发展期时，试图用经济模型进行分析，但是不能，没有系统数据，只能凭借调研和对事物发展的认识，凭着研究的感觉来归纳。每当得出一个为社会所接受的研究结果，她们就非常有成就。

　　林枫面临的情况，就是中国通用航空在政策法规方面的真实写照，“痛并快乐着”。

　　林枫的这种“苦恼”，可以再往前推算7年。

　　2003年，林枫从研究航空运输成本领域转向通用航空领域，研究内容涉及到通用航空的政策、法律法规等各方面。

　　刚“入门”的时候，还是我国通用航空发展的初期阶段，林枫回忆最开始的情景，总结为一个“难”字：“大家都不知道通用航空，研究很困难，多年没有人去做，也找不到数据和资料，我们就搞调研，一点点问，跑企业跑管理局。我的感觉是，如果不成体系的话，数据太难取得了。”

　　当林枫整个人浸泡在通用航空领域时，她觉得一切富有戏剧性，“忽然有一天，有人叫我直升机专家，问我怎么就一下子改行了，我觉得很可笑。通用航空不是直升机，也不仅仅是直升机的飞行和修理。”

　　不顺畅的发展过程

　　在中国，通用航空经历了漫长而曲折的发展历程。新中国成立后直至“文革”前，通用航空得到了飞速发展，进入一个“黄金期”。在“文革”期间，通航陷入停滞阶段。“文革”后直至80年代末，随着国家经济建设发展需要，通用航空再次迎来了发展的新转机。此后，以大飞机为主的运输航空持续快速发展，但是通用航空却逐步萎缩。原因在于，运输航空利润高，得到了当时政策的大力支持，同时抽调大量的通用航空专业技术人员作为补充，奠定了发展的基础。与之相反，民航所属的通用航空企业大规模转轨从事航空运输，通用航空人才逐渐流失，又面临着体制转型所带来的种种新情况、新矛盾，到1995年通用航空已跌入谷底。

　　随后，1996年民航局党委出台了《关于发展通用航空若干问题的决定》，制定了通用航空发展政策，以此为标志，通用航空逐步走上了复苏、发展的道路。同年，一个重要的历史事件是民航法出台，通用航空的定义正式出现国家法律中。

　　林枫和她的同伴们也从这个时间表开始，研究政策、法规，一步步发展，其手段是“一点点抠”。她努力向《中国周刊》记者梳理这几年来的通航政策法规：

　　1995年10月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国民用航空法》，对于通用航空给出了法律定义。

　　2003年5月1日，国务院颁布了中华人民共和国中央军事委员会371号令，即《通用航空飞行管制条例》。在林枫看来“这个条例是真正的关于通用航空飞行的规定”，解决了关于每次飞行活动需要办理各类手续的程序问题。其中最大的亮点是，减少了飞行申报的时间。之前，规定飞行任务至少提前七天上报，新条例减少为两天。不过，这个条例从审批环节上并没有做多少减法。从地方管理局到民航局，再到军方，程序上环节众多。

　　2004年，中国民用航空局先后颁布了第130号令和135号令，即《非经营性通用航空登记管理规定》和《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》。两个法令解决了私人飞行的主体资质问题，保证飞机本身证件齐全；也解决了私人飞行驾照标准的审定问题。

　　林枫对于飞行法规的梳理截止到了130和135号令，“再往后？”她沉思片刻，回答，“基本上没有了。”

　　关于政策，林枫认为，2009年底，民航局针对通用航空出台的《关于加快通用航空发展的措施》15条，是中国通用航空发展史上具有里程碑意义的事情。

　　最后，她给出的评价是，“针对通用航空的政策、法规很少，还是太少。”法规没有涉及到的领域仍旧很多。

　　譬如，私人还是不能以自然人的名义管理飞机。林枫说，“你要买飞机，就先成立一个公司，这不是很好笑么？”再譬如，一个人想驾驶自己的飞机自娱飞行，必须要跟企业作业飞行一样，联系管理局、空管委及相关军区，呈报一系列的繁琐手续。凭一己之力，如何能完成这些？因此她企盼着支持通用航空发展的政策法规能尽快形成。

　　不过，对于这些问题，林枫的一位同伴，靳军号，有不一样的解读。

　　靳军号的解读

　　四十出头的靳军号，现任中国民航局运输司通用航空处副处长，1996年进入这个行业，参与多部法规制定的前期调研。

　　《中国周刊》记者见到靳军号的那一周，他的工作量是：前四天参加了六个会议，周五马不停蹄整理和批复文件，接近中午包括在食堂用餐期间和记者聊通用航空的话题，下午接着准备下周开会资料。

　　他做事很快，语速很快，饭桌上，所有话题都由他发起，最先吃完饭的也是他。

　　关于通航法规发展的演变，站在民航局一方，靳军号比林枫体会更真切，在圈内，他被认为“最资深”。

　　靳军号说，“作为通用航空的行业管理部门，站在民航角度看，民航局始终在致力于改善通用航空的发展环境，支持开展通用航空包括私人飞行活动。只是按照现行的法规规章要求，你要飞起来，需要履行相关审批手续。至于所需时间问题就是另外一个层面的问题了。”

　　他记得，在民航工作的前几年，对于通用航空，民航总局一直是以企业为主，较少考虑到个人。“当时的经济社会发展水平与今天相比差距很大。就像汽车一样，开始都是企业、单位买，后来才有了私家车。”

　　转折就在1997年，张跃买了第一架公务机。当年，靳军号刚刚入行不久，他记得，“远大空调公司把飞机买回来，具体怎么运行、怎么管理都是崭新的课题，无先例可循。1996年的民航法对于私人飞行有了规定，要求办理非经营性通用航空登记。但是当时具体的民航规章尚未出台，怎么办？最后，民航还是先把他们的非经营性登记办了下来。”

　　但是，这件事情，以及后来慢慢出现的更多案例，直接催生了之后《非经营性通用航空登记管理规定》等规章以及管理办法的出台。

　　他所在的通用航空处也如中国通用航空的命运一样，几经曲折。1989年之前，通用航空业务是由“专业航空司”一个司级部门负责。后来，变成由小一级别的处级部门，“运输司通用航空处”负责。再后来， 2006-2009年，通用航空处也撤销了，职能转移到政策法规司。之后，2009年7月，通用航空处在运输司重新组建，恢复了通用航空的行业管理职能。

　　如今，通用航空处，只有两个人，靳军号本人和一个年轻的干事，两人对桌而坐，事务繁忙。

　　“两会”期间尤其忙。靳军号说，“最近几年，我们每年都收到‘两会’中对于发展通用航空的提案，去年‘两会’期间，我们收到了19个议员提案；今年收到了11个。都是呼吁发展通用航空的。”

　　低空困惑

　　在今年的11份提案中，中国航空工业集团沈飞公司副总经理陈永满又一次提交了关于通用航空低空开放的建议。这是他第7次在“两会”上呼吁开放低空。

　　在建议书的开头，他写到：“低空开放不仅旨在消除通航产业瓶颈，于国于民也功莫大焉。”

　　在一个专业航空论坛上，会员们对低空开放的态度异常强烈，“期盼中，急死了。”在他们看来，只要低空开放，飞机能上天，一切就好解决了。

　　这也是林枫和靳军号的思考：如果私人飞机想要顺利上天，解决问题的切入点在哪？羁绊是什么？

　　一位曾在某军区空军航空管理处工作的人士对《中国周刊》记者说，“中国的空中管理是从苏联学来的防御型管理体系，由军方来做的，军方从大军区到分区到小分区，分解空中管理任务。各区将自己的空中管理区域，分出一块‘借’给民用航空使用，但总体管理权在军方。对于固定民用航线，不用专门审批，只是信息通报即可，任何飞机的起飞信息都要通报备案。没有‘借’给民航的空域，则由军方直接管理。”

　　目前，古巴和中国是世界上为数不多的这样的空域管理体系。

　　这位人士还对《中国周刊》记者解释，低空空域之所以迟迟不开，也因为军方对低空的利用率一直很高，“低空的军用一般人不知，以为空中都闲着，其实不然，低空军事演习训练特别多，这也是解决低空对民用开放后，军民需协调的一个重点之一。”

　　这种管理体制，对于私人飞行意味着什么？

　　首先，无论哪方，都没有明确禁止私人飞行。其次，每次飞行必须严格遵守《通用航空飞行管理条例》。

　　这犹如一堵墙和一块砖的概念。低空不开放，就犹如一堵墙，堵住私人飞行；但是，实际上，这堵墙也并不是完全封堵的，会有一块砖的缝隙。你要过墙，就需要钻过这个缝隙，通过各种审批。问题是，砖太小，缝隙太难钻。

　　靳军号把这种空域管理方式形容为，“天空是一个大的立体箱子，民航所负责的只是一条条的飞行航路，20公里宽的带子，加上飞行高度的设定，就变成了立体通道。民航只管飞行通道里面的事情。”在飞行通道之外的飞行活动，就要经过审批程序。

　　基于此种管理体制，低空要开放，就要实现低空管理的改革，首要是低空空域的分类划设问题，由以前的全部管制空域，划分出适应通航需求和空域特点，只需事先报备即可，私人飞行相对自由的一类空域。

　　靳军号记得，从2000年开始，这项工作就没有停止过。负责部门是国家空管委，那时，空管委提出了“空域分类划设”的目标，空域先前全部是管制空域，现在参照国外的管理经验，把真高1000米以下规定为低空空域，将其分为管制空域、监视空域和报告空域三类。

　　其中，管制空域的使用审批程序与现在的相一致；监视空域，是设置在比较敏感的区域，审批程序一样，但是审批要求相对管制空域要低；报告空域则是相对开放的空域，每一次飞行，只要事先报备，确保能让雷达看得见、能联系上，就可以不需审批，相对自由的飞行了。

　　在2004年召开的首次全国空管工作会议上，空管委正式提出有计划地开放低空空域的决议。于是，从这一年开始，靳军号的工作增加了一项重要任务，按照国家空管委的工作部署，配合军方积极推进低空空域管理改革。

　　经过一段时期的调研，逐步明确先选择适当区域进行低空空域管理改革试点。2008年，试点确定在长春管制分区和广州管制分区。试点的目标是，到2010年，在原有管制分区的基础上，扩大到管制区域。譬如，广州管制分区扩大为广州管制区域，把海南省也包括进去。

　　林枫也一直在关注低空空域开放试点的运行情况，参加了几次会议后，她了解到，目前在试点区，空域开放运行的还是比较好的，“因为职权明晰，飞行起来就比较容易”。但是，她也提出了一个疑问，“这两个试点区域，机场还是比较多，保障设施也好，具体矛盾不是很突出。如果在西北，或机场网络不健全，低空空域飞行管制设施不配套的地方，连低空空域的配套，民航通用航空的目视航图都没有，怎么飞？”在林枫看来，相比之下“一无所有”的地区最难实现低空开放。

　　据她了解，2009年是试点发展比较快的一年，但是至于今年关于区域扩大的进展情况，空管委和军方都没有给出明确的意思。

　　所以，当2009年10月，空管委召开低空空域管理改革研讨会，并明确要“适时有序开放低空飞行区域”时，业内都欢欣鼓舞，满腹期待。但是，2010年，距离空管改革第一个10年计划到来时，没有看到明确结果的人们开始质疑，“是否是流于纸上，又是一次纸上谈兵？”

　　在一直关注和从事这个行业的靳军号看来，各方的反应都可以理解：“近年来，国家有计划把通用航空作为新兴支柱产业来发展，地方政府和社会力量也越来越关注通用航空，在此背景下，大家对低空空域管理改革寄予较高预期也在情理之中。但是既然称之为低空空域管理改革，涉及到现行管理体制，其协调难度之大、周期之长行外人很难想象。实际上，有关方面对低空开放的认识深度、重视程度、支持力度都与10年前相比有了很大改观。”

　　谁先行

　　这种速度差距的直接结果是，让大众对职权部门有了各种猜想：

　　“既然空域开放是空管委和空军来协调完成，那么军方考虑到监管难题，可能并不积极与推动此事，而且，机场等基础设施都没有，我开放了，小飞机也飞不上天；民航局的职责是规划布局基础设施建设，民航局则会认为，空域是空管委的事情，空域不开放，现在我建设这么多，空域还是不开放，没法飞，怎么办。”就像双方都是皮筋，扯来扯去，扯不断，观战的人们着急但是无奈。

　　鸡生蛋，还是蛋生鸡？这样的问题同样出现在通用航空发展过程中。

　　林枫也一直纠结在这个逻辑中，“我们研究比较难的地方，是先有鸡还是先有蛋的问题。大家都认为，(通用航空发展)有很多问题，到底重中之重是哪个？各说不一。哪个都很重要。如果哪一天，低空一下开放了，我们的小飞机真的就能一下子飞上天么？不见得。一方面，低空空域要开放；与此同时，低空空域的基础建设能突破的话也行，比如机场、地面的加油站、维修站、信息站。”

　　靳军号对目前通用航空的基础数据最清楚，他向《中国周刊》记者列举：“我国通用航空发展了近60年，和国家经济社会发展需求相比，目前仍处于起步阶段，基础还很薄弱。截至去年年底，我国现有机场70个，飞机907架，通用航空飞行、机务维修等专业技术人员2724人，从业人员总数8000余人。诸如通用航空固定基地运营商、飞行服务站等国外已发展成熟的通用航空运营保障单位目前在中国基本上还属空白。”

　　所以，林枫对于自己的观点很自信，“空域开放是主要问题之一，但不是唯一问题，不同的部门应该自行其责。”

　　但是，林枫的逻辑不止于此，还有接下来的链条，“这些要发展，其中都涉及到政策法规。法规又很重要。而目前，法规的现状是，从事专业通用航空研究的人才少，我们的法规太滞后了。”

　　在林枫7年多的研究经历中，她将目前我国关于通用航空法规现状的原因归结为：“法规基本从属公共运输航空的要求，没有依照通用航空特点和运行规律制定相关法规。”

　　这样的结果是，我国目前的通航法规表现出了不适应性。譬如，修理小飞机，你需要拿修理大飞机的专业资格证。

　　另外，也表现出不健全性。譬如，我们没有成型的通用航空的小型机场建设标准，所以就没有通用航空机场的规划建设。就像有了高速公路没有服务站一样，不管多远你只能一直开到头。

　　思来想去，林枫很焦急，“没有法规标准，这些事情就难以开展，没有人梳理一遍，我们试图去做，但是得到的支持不多。我们只能看到一个现象就开始研究梳理，现在已经零零散散地梳理了若干，这个工作很浩大。”

　　不过，林枫觉得幸运的是，今年，这项工作得到了民航局的支持，他们已经开始重新做，准备明年上半年结束。