动力

　　就在人们热议“十二五”规划过程中，有论者表达了对于转变经济发展方式的动力在减弱的担忧，其表现就是，尽管年初开始，中央领导人一再强调转变经济结构的必要性和紧迫性，但政府部门对平滑短期增长速度的关注大大超出了推进结构改革和经济转型，一些重要的结构改革进展缓慢，甚至经济增长方式的转型也被理解为狭义的产业升级。

　　其实，回顾一下改革开放的历史就可以发现，所谓改革或者转型，动力之一是来自民间力量的推动，动力之二是客观的经济条件已经发生重大变化，动力之三是政府主导。后两者往往是起决定作用的。为什么经济增长方式的转型会被理解为狭义的产业升级，因为发达地区的产业在客观上碰到了各种壁垒(外贸形势的变化、土地资源的稀缺、劳动力的不足等等)，已经不能不进行升级。

　　因此，如果不是拘泥于理念和价值观本身，那么不能不承认：现在的转变，能够比较顺利推进的势必是那些客观经济条件已经发生重大变化的领域。有些地方政府为什么对于城镇化如此热衷？重要原因就是可以利用城镇化来取得日益稀缺的土地资源。同样道理，城乡土地市场的结构性改革何时可以取得突破？最大的可能就是在地方政府的土地财政开始衰竭之际。因为，只有在衰竭之际，相关的利益障碍才会最小，改革的阻力也会最小。

　　为了转变经济发展方式，人们普遍期望能够改变对于官员的考核方式。但难题在于，无论怎样改变考核方式，最能够方便衡量的仍然是数字化的东西。极端地说，如果非要将一些很难数字化考量的方面进行考核，那么很多官员照旧会给出一堆数字。并且，一个发达地区的官员建造1万套廉租房和一个落后地区的官员建造2000套廉租房，哪个成绩更大？这些都是很难评价的。

　　重要的还是即时抓住转型动力的机遇。尤其是，改革者应该敏锐捕捉有利于转型的动力因素，如利用金融危机推进经济发展方式一样，下定决心进行改革。当民工荒来临的时候，就应当下决心推进工资集体协商；当学历贬值，人口拐点出现的时候，就应当下决心把教育家办学落到实处；当大城市土地财政日益衰竭的时候，就应当下决心推进税制改革，让地方政府有钱去办好事；当人们对于国有企业垄断不满的时候，就应当下决心减少服务业和一些垄断行业对民营企业的壁垒。如此等等。

　　如果任由这些有利的动力因素流失而裹足不前，那么再好的规划最后也会成为“半拉子工程”。从这个意义上说，未来的5年是转变经济发展方式的5年，更是体制改革攻坚的5年。  

　　经济发展方式如何转变—— 专访中国(海南)改革发展研究院院长迟福林

　　文_本刊记者  杨 军

　　中国正处于走向公平与可持续发展的历史性转折时期，转变经济发展方式是“十二五”的重要使命，转变经济发展方式的大方向已达成共识，如何转变经济发展方式，存在哪些阻碍和难以解决的问题，推进的突破口在哪里，等等，这些都是需要进一步探讨的重要课题。

　　历史的关节点

　　《南风窗》：在后金融危机时代，中国迎来了第12个五年规划，各界都对“十二五”寄予厚望，认为“十二五”将是改革的再出发，是很多进入深水区改革的推进时机，您认为呢？

　　迟福林：从中国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是经济体制转轨，目标是建立市场经济体制和做大经济总量；第二次转型的主线是发展方式转变，目标是形成公平与可持续发展的体制机制，走向富民强国，关系到未来几十年中国改革开放和社会主义现代化建设全局，将是一次深刻的变革，将为我国今后30年经济的持续快速增长构筑坚定的体制制度基础。

　　在这个大背景下，一个总的判断是：“十二五” 是中国发展方式历史转折的关节点，也是第二次转型与改革的历史起点。“十二五”改革有“三条主线”，即：以经济发展方式转变为主线的经济体制改革；以适应公共需求变化和基本公共服务均等化为主线的社会体制改革；以政府转型为主线的行政体制改革。

　　《南风窗》：这三条主线其实是交织在一起的，单纯的经济体制改革已经后继乏力，要推动经济发展方式转变的经济体制改革，必须同时推动社会体制改革和行政体制改革。这应该也是您提到的第二次转型与改革的难点所在。如果说第一次转型相对容易把握，即以经济总量为导向，那么第二次转型如何把握呢？

　　迟福林：第二次转型应该从经济总量导向转向国民收入导向，这是经济发展方式转变的实质。经济总量导向是在普遍贫穷情况下的选择，只要经济总量上去了，贫困问题的解决就有了基础。但是，当温饱问题基本解决，百姓收入达到一定水平，便会出现很多总量导向解决不了的问题。转变发展方式重要的是把13亿人的消费需求释放出来，以形成扩大内需的基础。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求，并由此走出一条公平与可持续发展的新路。包容性增长的核心是全社会成员公平分享经济增长提供的机会和成果，也就是国民收入导向。

　　《南风窗》：如何实现从经济总量导向向国民收入导向的转型呢？

　　迟福林：实现国民收入导向有几点比较重要，一是要民富优先，二是调整国民收入格局，三是通过推进基本公共服务均等化强化公共服务的再分配功能。

　　政府转型是关键

　　《南风窗》：您曾说过，经济发展方式转变的关键在于政府转型，发展方式转变必然伴随着政府发展理念的深刻变革。政府转型一直在进行，但效果不彰，“十二五”期间政府要完成哪些转型？

　　迟福林：政府转型早在2003年就已经提出，在2005年制定“十一五”规划的时候，我曾在国务院座谈会上建议把行政体制改革作为重点。可以说，中国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府自身建设。转变发展方式中的很多矛盾与问题集中在政府转型上。就是说，发展方式转变的难点和关键是政府转型。新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。为此，政府转型应成为“十二五”全面改革的关键和重点，因为政府的转型还远未到位。

　　首先是要实现从政府主导向市场主导的转变，政府转型的核心是要不要放弃政府主导型的经济增长方式，使政府真正成为公共服务型政府。在做大经济总量为导向的发展阶段，政府主导更容易快速提高经济总量。而在市场经济体制初步建立的背景下，政府把经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务这些事情做好了，整个社会的公平与可持续发展就有了重要基础和保证。从地方层面看，政府主导经济增长还有普遍性。但是，由于政府主导带来的发展不是完全建立在市场基础之上，缺少可持续性。以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系，共同作用形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。改变GDP为主要目标的发展方式，不能不改变政府主导型的增长方式。建立在市场主导基础上的发展才有可持续性，才能抑制政府的投资欲望。

　　其次是要从行政管理型向公共治理型转型，这方面有一定进展，但还没有实质性突破。适应社会公共需求转型的关键在于确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用。政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力运行的制度框架。

　　《南风窗》：“十二五”要实现政府转型都面临哪些制约？

　　迟福林： 我认为主要应从三方面突破。一是政府理念还滞后于整个经济社会的发展， GDP主义太根深蒂固。二是体制上的制约，财政税收体制、干部选拔机制等等。这些体制问题本应在“十一五”有所突破，但因为金融危机等诸多原因还没有完成。三是这些年政府自身利益的形成具有相当的普遍性，政府部门利益形成的速度相当快。曾有地方官员问过我，如果政府转型，政府自身的利益怎么保证。

　　《南风窗》：这些问题的解决都非常难，特别是现在的利益格局已经形成。

　　迟福林：政府转型将撬动一场深刻的利益关系调整。这是一个很大的难题，需要一场深刻的变革，但我还是持很乐观的态度。政府的理念转变有个过程，其实已经在逐渐转变了。在包容性增长和可持续发展等到要求之下，政府理念的转变是必然的。财税体制改革肯定会推进，干部选拔机制肯定逐步完善。

　　《南风窗》：但是当改革触动改革者的利益，政府转型还会继续进行吗？

　　迟福林：以权力制约权力是很有限的，把以权力制约和以社会监督制约相结合才能更有效。政府应从封闭走向公开，行政行为和行政程序更透明，更公开化。这些其实已经在变化。我比较乐观。