收入分配改革起步艰难

　　文_本刊记者 邢少文 发自广州

　　如果自2004年收入分配制度改革方案研究启动开始算起，一个五年计划已经过去，5年间基尼系数在上升，收入差距在持续扩大，分配不公日益严重，然时至今日，改革仍然踟蹰不前，几无作为。

　　如此境况，对于即将到来的“十二五”规划，收入分配改革能够取得突破的前景让人不容乐观。

　　改革共识不足

　　和许多改革的难点一样，国民收入分配体制改革喊了很多年，但仍然空见楼梯响，不见人下来。

　　“在大方向上仍然没有取得统一共识。还停留在目前这个阶段是要讲效率优先，还是公平效率同时兼顾的争议上，比如财力的积累是不是到了可以重新进行收入分配格局调整的时候？经济发展速度还要不要放在第一位？财政支出结构要不要调整？要不要大规模发展基础设施？等等，这都导致很多政策出不来。”北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实教授对本刊记者说，“目前在发展与稳定的关系上，政府对稳定因素的估计仍然不足。”

　　现状却是，多年来经济增速优先的发展路径下，GDP增速虽然连年高于8%，但收入差距也越来越大，国家统计局数据显示，从2000年开始，中国基尼系数已越过0.4的警戒线，2006年已升至0.496，2007年为0.48。“现在应该在0.5。”李实说。

　　在收入分配格局上，根据国民经济核算统计，在上世纪90年代以前，我国代表劳动者所得的劳动者报酬占GDP50%以上，2001年后这个比重不断下降，到2007年已降至39.7%。而代表政府所得的生产税净额和代表企业所得的固定资产折旧及营业盈余占GDP比重则分别由1990年的11.7%和34.9%上升到2007年的14.2%和46.1%。

　　中国经济长期以来处于一种失衡的状态。在GDP的占比中，居民消费不到35%，投资和产出却占了65%，是典型的投资扩张型而内需严重不足的经济模式。这种投资扩张又是以政府为主导的，而政府在二次分配上的不合理，又进一步抑制了居民消费和内需扩大。

　　在二次分配中，政府的财政收入比重居高，但支出比例不合理，如各级部门行政开支过高，行政开支比例占财政收入竟达26%，而日本只占不到3%，欧洲许多国家也不到4%。近年来中国GDP每年增长10%左右，但税收和行政开支的增长速度却是百分之二三十，地方政府还拥有数额庞大且缺乏监督的卖地款等预算外开支。

　　种种原因导致高收入人群与低收入人群的差距扩大化，根据中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁的调研，城乡合计，全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍，而不是按国家统计局统计数据推算的 21倍。中国实际收入差距要远大于统计显示的水平。

　　城乡二元化结构又成为缩小收入差距的一道阻碍，户籍制度、社会保障体系的差异化，使得城乡收入差距进一步扩大化。中国(海南)发展与改革研究院院长迟福林的研究指出，目前，城乡名义收入差距为3.3∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已达5～6∶1。

　　问题已然清楚，但在改革的路径上，仍然还在争议不休。“路径上大概存在三个争议，一是标本兼治抓什么？标比较清楚，本是整个经济和社会体制的问题。二是到底先抓一次分配还是先抓二次分配？第三是抓什么重点？是控高(收入人群)还是提低(收入人群)或扩中及其他？”中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南对记者说。

　　政府责任与市场机制的争议

　　虽然自“十一五”以来，外界一直在呼吁改变收入分配结构和收入分配体制，但相关的政策措施有限，行政力量和市场机制的平衡问题充满争议。

　　在一次分配领域，即提高劳动者收入方面，《工资条例》(草案)的讨论至今仍无明确信息，工资集体协商制度推行10年来，效果也几近于无，在今年来各地依靠政府部门力量强推，但也招来了诸多争议。

　　“在一次分配领域过多地强调政府的作用，可能会给劳动力市场带来一些负面的东西，当前中国的劳动力仍然供大于求，大幅度的提高工资可能就会适得其反。在最低工资标准上，政府该制定一定的标准，但更多应该让市场发挥作用。”李实认为。

　　“目前的首要问题不是就业人群的工资快速增长的问题，而是没有就业人群的就业问题。政府的责任在于进行人力资源的培训和投入。”他说。

　　工资集体协商效果不彰的原因在于没有一个完善的机制保证，目前连接劳资双方谈判的工会组织形同虚设。政府应推动工会组织的建设，谈判则交由劳资双方去执行。

　　苏海南则指出，政府在一次分配中应该发挥宏观调控作用，但应把握好度。现在有些地方搞“运动式”的集体协商，要求企业必须按照工资指导线来增加工资，则会破坏劳资之间的博弈关系。“要划分清楚维护公平正义和与民争利的界限，凡属维护公平正义、扶助弱者的事，政府应该定规则，当好裁判员；凡属老百姓赚钱的事，政府应不插手。其次，要划分清楚市场主体自己能够处理的事与处理不好的事的界限，能够按市场规律和政府规则自己处理好的，政府不管或少管。”他说。

　　“中国基尼系数最低的地方是浙江，最高的地方是贵州。浙江的老百姓创业多，民营企业多，中等收入人群庞大，而贵州个体私营经济少。贵州、甘肃、青海等地的基尼系数都高。”中央党校研究室副主任周天勇举例。

　　对政府责任的指责更多来自部门垄断与行业垄断所带来的高利润，造成收入分配差距拉大的问题上，《反垄断法》2007年颁布至今已有3年，但垄断状况非但得不到改善，甚至有趋向恶化之嫌。垄断行业的工资改革制度由于缺乏公开透明的成本机制和激励机制，其改革的可信度也大打折扣。

　　在一次分配领域，政府更需解决的根本问题则在于减少对经济的干预，由于政府对经济过多的干预，导致大量的腐败和灰色收入，这是导致收入差距拉大的一个主要原因，要破除部门垄断和小金库。二是如何解决各种市场中的资源定价问题，由于资源定价的行政垄断，市场配置资源得不到有效的发挥，造成不同地区、不同行业、不同人群之间收入的差距过大。

　　“政府过多干预经济一是扭曲市场运行规律；二是导致企业的效率下降；三是直接导致官员的收入畸型，收入分配秩序混乱。”苏海南说。

　　中国国民收入分配体系存在巨大漏洞和严重制度缺陷。目前收入分配差距过大的原因，主要不在于市场化，而在于制度不健全所导致的腐败和灰色收入。

　　突破之难

　　今年3月至7月期间，全国人大常委会围绕“十二五”规划编制展开了4个月的专题调研，形成了15个专题调研报告，其中即有关于国民收入分配体制问题的调研报告。8月23日，全国人大财经委在这份报告中提出：尽快出台收入分配改革方案。

　　而在此之前的2007年~2009年间，《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》前后共举行了6次征求意见讨论会的草案，今年3月曾上报国务院，后被退回，目前仍无消息。

　　“遇上经济不稳定的时候，发展第一的想法又占据了上风，收入分配的首要任务又开始动摇，提高两个比重(居民收入在国民收入分配中的比重与劳动报酬在初次分配中的比重)迟迟不能落实。十七大提出改革收入分配体制，但落实的具体措施几乎没有。十八大召开的时候有没有什么新招？现在看不到。”一位受访专家指出。

　　据悉，即将于10月15~18日举行的十七届五中全会将审议“十二五”规划，据有关专家透露，收入分配改革将在规划中有所体现。但总体来看，“期望不要过高，取得突破性进展的可能性不大”。

　　既缺乏认识统一的基础，同时又面临着既得利益群体的阻碍，“调整政府与企业的分配关系，涉及中小企业要不要减、免税的问题，改变劳动收入和政府收入的关系，涉及个税起征点要不要调高的问题，财税部门不同意。改变不同行业收入差距的问题，涉及央企红利要不要全民分享的问题，充实社保基金怎么做？国资委不同意。”上述专家指出。

　　“收入分配体制改革，改变大格局是不容易的，‘十二五’期间也并非要改变这一格局，而是要对一些分配不公的因素加以有效解决。”李实说，“解决政府对经济干预过大导致的腐败和灰色收入问题，以及资源定价扭曲的问题，也就为之后的收入分配改革解决了一个社会信任的问题。”

　　而二次分配的解决目前来看更显艰难，以养老保险为例，由于前期民生欠账过多，现在中国社会养老保险个人账户的空账高达万亿之巨，而且空账每年还以1000多亿元的规模扩大，而个人账户现有实际资金的总额不超过500亿元。如何合理分配财政资金，提高民生投入的比重，是二次分配需要重点解决的问题。

　　“路径就是建立公开透明的预算制度，加强有效的管理预算开支，建立财政支出的监督制度，这都涉及一系列的行政管理体制改革乃至政治体制的改革。”苏海南说。

　　在城乡二元化结构上，中央提出“十二五”期间重点推进城镇化建设，但从目前的情况来看，户籍制度和城乡社会保障统筹制度仍然困难重重。“按照我们的估算，城镇化如果提到50%以上，间接会促进农民收入提高7个百分点。”苏海南说，但城镇化仍然会是比较长期的过程。

　　李实则指出目前的城镇化面临着片面地推进土地城镇化、经济城镇化而非人的城镇化的现象。只有真正提升农村人力资本，才能真正改善农民收入，缩小城乡差距。