谁在掌控地铁安全“命门”

　　“上海为了世博会，广州为了亚运会，深圳为了大运会。”

　　《瞭望东方周刊》记者李蔚 | 上海报道

　　密闭的车厢吞吐着海量的人流，在大街小巷的地下空间高速穿梭---在全国多座城市“大干快上”的地铁工程缩短了城区距离，拉动了GDP，也为市民出行带来新的不确定因素。

　　2008年11月，杭州地铁工地发生大面积地面塌陷，致17人死4人失踪；2009年12月，上海地铁发生列车相撞事故，全线瘫痪4小时；2010年7月，北京地铁工地事故致2死8伤⋯⋯直至最近，“冒死爷”钟吉章爆料广州地铁施工瞒报质量问题，让喜迎亚运的广州市陷入尴尬。

　　“冒死爷”的视线之外，还有多少被捂紧的盖子？倘有一天出现地铁事故，又该由谁为此负责？

　　面对动辄上百亿的投资，民众有权利追问到底：究竟是谁掌握着地铁安全的命脉？

　　商业利益左右的长官意志

　　从规划、论证、勘察、设计，到施工、监理、检测、调试、运营，地铁工程是个环环相扣的复杂系统，每一个环节的疏忽懈怠，都可能引发一系列连锁反应。

　　同济大学地下建筑与工程系教授廖少明告诉《望东方周刊》，从整个地铁工程的流程来看，我国基本是照搬西方的模式，程序本身没有什么漏洞，关键是执行不到位：“可以说每个环节都存在问题。”

　　大多数城市目前的问题是，前期工作极为简略疏漏，充斥着长官意志，随意性强，缺乏科学精神。

　　比如规划的变动性强。地铁规划系政府主导，一般由当地的城市建设系统负责，需省市级的人大审查批准，照理来说非常严肃，不能轻易改动，实际上却常常“边规划、边建设、边修改”。

　　一位在上海参与工程建设的香港工程师早在几年前就对地铁规划的匆忙草率感到担忧，他曾对本刊记者说：“在香港建地铁，大部分时间都是花在前期的规划和设计上，真正建设的时间并不长；而内地却正好相反，规划设计的速度很快，但是问题很多，常常边修边改。”

　　另一方面，地铁规划常因商业环境或利益驱动而改变。

　　杭州地铁发生事故前，某区委就曾为了银泰百货的入驻而对地铁规划“稍作修改”。浙江大学建筑学院区域城市规划系教授周复多在分析多份相关城市的地铁方案后发现：“地铁线路本以居民的客流需求为主，但现在有些城市正变成以开发商的意见为主。”

　　不仅仅是地铁线路，地铁周边地区的整体规划也常常在开发商的糖衣炮弹下左右摇摆。上海地铁系统的技术骨干刘洋(化名)对地铁一号线的拥挤混乱感到无奈。他对本刊记者说：“一号线为什么那么挤？客流压力为什么那么大？就是因为周边规划根本不控制。我们在规划建设一号线的时候，终点站莘庄那里原来根本就没有什么人，但房产商都随着地铁走。这时候领导又要怪罪我们没有控制好客流。中国的地铁没办法控制客流。

　　工期为政绩服务

　　长官意志对地铁工程的影响还体现在工期和进度上。

　　刘洋将这一现象概括为：“上海为了世博会，广州为了亚运会，深圳为了大运会。”

　　根据地铁建设规范，一般在地下工程施工之前，应留出足够时间给施工和设计单位，对周边管网等情况进行调查，这就需要3个月到半年的时间；项目建成后，必须空转6个月以上才能正式运营，新的设备进来后还必须调试磨合。但为了赶工期，这些规范常常形同虚设。

　　为了迎接世博，上海在2007年制定了世博前轨道交通超过400公里的目标，而当时的轨道交通总长度仅为123公里。也就是，平均每年要建设100多公里。

　　刘洋告诉本刊记者，地铁工期有一个合理的区间，一般来说，一条20公里地铁的合理工期在5~6年左右，国外没有八九年，根本修不成一条地铁。

　　但在地铁项目一拥而上的当下，国内地铁的建设远远超过了平均速度，最快的北京房山线仅花了2年时间就已建成。

　　这就形成了一个怪象。领导拍脑袋决定工期，为了完成进度，下头人拼命缩减必须的程序，最后完成了项目，反过来似乎又论证了领导的决定是正确的，尽管“后墙不倒”的背后隐患重重。

　　以本次爆出质量问题的混凝土浇灌为例。混凝土凝结的时间，至少需要7天。7天以前不能开封。但为了赶工期，一些施工队往往过了三四天就提前开封模板，这就容易产生裂缝。为此，施工队常常提高设计标准，但隐患依然存在，还造成了人为的浪费。

　　不合理的赶工期势必会影响地铁建设的结构和寿命，进而影响地铁安全。北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉本刊记者：“大多数城市的前期决策就有问题。按理说论证就要几年。好多城市为什么总出问题？根本就没有科学的论证，比如地铁口留的空间不合理，很多问题后期是不可更改的。”

　　设计单位赶工造假

　　对地铁线路、项目细节起着关键作用的设计单位，是地铁安全命脉的又一掌舵手。

　　杭州的地铁事故中，设计单位北京城建设计研究总院的设计方案就存在严重缺陷，主要问题是地下连续墙设计埋入土体深度严重不足，不能有效抵御大量的车流活载以及土体遇水饱和度等，造成整体坍塌。

　　缩减的工期在整个地铁工程建设过程中形成不断累加的蝴蝶效应，设计单位同样受到影响，往往一开工就搞业务设计，而没有时间详细规划，导致相互抄图现象，图纸设计质量低下。

　　一些科学评审的工作在赶工中被忽略。

　　廖少明告诉本刊记者，因为大的设计院本身往往拥有勘察资质，所以许多项目的勘察和设计实行“一体化”，现场勘察的费用高、时间长，效果却不是立竿见影，常不受人关注。

　　为搞清地质状况，必须在施工现场大量钻孔，不同工程有不同的距离要求，在上海、杭州这样地质条件复杂的地层还需加密间距。现场工作完成后，紧接着就是取图、试验。廖少明介绍说：“这属于科学实验工作，需要非常严谨，但是有些设计单位很不严谨，为了赶工期、节省费用而少钻孔，甚至造假数据。”

　　知情人士称：“现在地铁规模上得太快，铁路上海设计院天天加班，都来不及做。这就不排除项目落在一些年轻没经验的工程师手里，加上太过忙碌，很多细节问题都考虑不到。”

　　“铁老大”独占鳌头

　　接受采访的多名人士告诉《望东方周刊》，在地铁设计和施工的主要流程中，“铁老大”系统占据了全国的大部分市场。

　　地铁的设计单位一般须具备建筑工程甲级资质，且具有铁路设计资质。目前，除了铁道部下属的设计院，地方上具备专业队伍的仅有北京、上海、广州这三座最早发展地铁的城市。

　　施工单位更复杂些，但总承包单位的资质要求同样很高，一般要求一级以上建筑资质，同样需要铁路施工资质。放眼全国，符合资质的企业几乎均在铁路系统。

　　南昌轨道交通有限公司的王飞(化名)正亲眼见证着南昌市第一条地铁慢慢建设成形。因刚经历过招投标，他对地铁设计、施工的各方力量对比有了切身感受。他告诉本刊记者，在设计方面，铁道部下属单位与地方设计院基本平分秋色；而在施工方面，全国具备总承包资质的单位总共只有40家左右，“中铁”序列的就有近30家，其余10家来自北京、上海、广州。全国70%~80%的地铁施工业务都由“铁老大”承接。

　　“铁老大”下属的勘察设计系统源于1950年成立的设计局(后改为设计总局、基建总局)，负责新建、改建、恢复铁路等基建工程的勘测设计工作。主要设计力量是铁道部第一、二、三、四勘测设计院。

　　2000年，中国铁路工程集团有限公司与铁道部脱钩，第一、二、三、四勘测设计院划归铁道部直接领导。为加快铁路部门政企分开、主辅分离，2003年11月，铁道第二、三勘察设计院回归中国铁路工程集团有限公司。

　　施工方面，中国中铁股份有限公司和中国铁建股份有限公司的下属企业是“铁老大”的主力军。

　　中国中铁股份有限公司是由中国铁路工程总公司以整体重组、独家发起方式设立的股份有限公司。其前身是成立于1950年的铁道部工程总局和设计总局。中铁下属的一局~二十五局均具备铁路施工资质。

　　中国铁建股份有限公司的前身是中国人民解放军铁道兵，组建于1948年7月。1984年1月，按照党中央决定和国务院、中央军委命令，铁道兵全体官兵整建制集体兵改工，为中国铁道建筑总公司。

　　刘洋说，铁路系统的施工队伍不少是铁道兵出身，干起活来有部队的特点，战斗力强，吃得起苦，能打硬仗，但由于过去习惯于山岭野地里做活，与上海等地的施工队比起来相对粗糙，精细化程度不够。

　　王飞则感觉到，“与地方上的企业比起来，铁道部下面的企业没有那么好沟通、协调，他们有时候同时接到高铁等其他任务，就会影响到地铁项目的进度。”

　　为了打开市场，或是为了解决庞大工人的生存问题，“铁老大”有时甚至愿意接下“亏本买卖”。这让地方企业感觉难以匹敌。刘洋说：“民营企业也竞争不过它。”

　　失守的防线

　　与一般的建筑项目类似，虽然施工的总承包单位具备很高的资质，实际操作中却因屡次的转包、分包，让工程风险逐步放大。杭州地铁塌陷事故工程就曾被转包四次。

　　因为目前上马地铁项目的绝大多数城市资金力量并不充裕，工程造价的压低就导致各方减少投入。

　　刘洋称，国家投资部门在铁路、公路、地铁等的招投标中，常常采用保守的招投标方式，设备采购合同多为固定价格的“闭口合同”，在成本预算上考虑不全。在合同签订后，通常会出现市场材料的价格波动或额外的自然环境导致建设成本增加，导致施工单位无法保本，甚至出现亏损。

　　而为了节省工程进度，包工头往往把地基加固、土方开挖等各类工程分给具备专门资质的施工队，分包层级越多，利润摊得越薄，落实到最后的施工时间也越短，分包商很难再有时间吃透资料。转包分包的盛行也使得工程权责混乱不明。

　　工程监理的形同虚设则使得地铁的质量保证失去又一道屏障。

　　刘洋告诉本刊记者，监理制度从1987年建设京九铁路时开始推行。20多年下来，项目承包方、业主方、监理方三方绝对独立的基本原则都没有落实，工程监理往往由承包方子公司或关联公司的员工担任。具体人员则往往是不能胜任复杂工作的“老弱病残孕”。“假监理”的泛滥使得材料使用失去控制。

　　刘洋发问：“广州的事件中，首先跳出来说话的应该是监理方而非检测公司。可是监理单位从头到尾都没有出现过，这是为什么？”

　　所有者缺位

　　北京大岳咨询公司总经理金永祥将地铁建设过程中出现的种种不合理现象归因为深层的制度原因：所有者缺位。

　　地铁项目普遍存在的随意性让他暗暗心惊：“一投就是几百个亿，但大部分从事规划的人根本就没有任何经验。每个城市都在交学费，几百亿的东西拿来‘练手’是不行的。”

　　他说，就算引进个别的专业人才，也代替不了决策层的重要性。

　　北京大岳咨询公司是北京地铁4号线项目的融资顾问。这是中国首个采用PPP模式建设并获得成功的基础设施项目。在这一项目中，政府负责公益性部分的投资(100亿元左右)，社会投资者负责营利性部分的投资(香港地铁和首创集团投资近50亿元)，并由后者负责建设及30年的运营、维护。30年后，这两家公司将无偿地将地铁4号线交给政府。若想继续经营，则需另交一笔费用。

　　从国外发展地铁的投融资及经营实践来看，政府主导、私营参与、投资主体多元化的市场化运作模式已经得到了普遍应用。

　　金永祥观察到的现象是：“如果财政把钱给国有企业，国有企业再从银行贷款把地铁建起来，这里面的猫腻和浪费太大，地铁投资在这一块浪费掉的资金大概就有20%~30%。”

　　但民间资本参与的难度很大。金永祥对此有着清醒的认识：“几百个亿的项目，谁愿意放手，谁不想自己招投标啊？”