“坎昆会议”中国应对之策：

　　高举“建设一个碳排放公正世界”的大旗

　　□ 阎学通

　　作者简介

　　阎学通，本刊编委。现为清华大学当代国际关系研究院院长，国际关系学系系主任，博士生导师，是我国国际关系学界中倡导科学方法论和预测国际形势的著名学者

　　气候变化正在成为国际政治的一个焦点议题。它不再是纯粹的经济问题、道德问题和技术问题，它和恐怖主义、核扩散、领土安全等问题一样，变成了各种社会矛盾如何平衡的问题，变成了各种政治力量之间的战略性博弈问题。其背后体现的是大国的权力角逐，全球气候争端的实质就是国际话语权之争。

　　哥本哈根联合国气候变化会议充分表明，减少碳排放的问题面临着各国权利和责任不一致的政治问题。由于国际社会在这一问题上没能解决责权不一致的问题，因此推进控制气候变化进程受到严重阻碍。

　　从理念之争到利益之争

　　去年哥本哈根大会之前，发达国家之间立场并不一致，欧盟和日本比较积极，一直在推动气候政治日程方面不遗余力，美国则一直犹豫不决，在气候问题上迟迟不肯承担责任，甚至拒绝批准《京都议定书》。哥本哈根大会之后，尽管发达国家之间仍然还存在一些小的立场差异，但在气候政治化方面越来越趋于一致，寻求将温室气体排放与国际贸易政策挂钩。

　　后哥本哈根时代，发达国家将积极或者变相推进碳关税进程，2009年6月，美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法》。按照该法案，从2020年起将针对来自不实施碳减排限额国家的进口产品征收“边境调节税”(碳关税)。从2012年开始，2000多家航空公司被纳入欧盟碳排放交易体系。届时，只要飞机经过欧盟的天空，就必须为排放的温室气体付费。我国几十家航空公司均被纳入了征税范围。更有甚者，法国从2010年1月1日起，将针对法国国内企业和家庭征收碳税，同时还意欲借此推行碳关税。 碳排放和应对气候变化日益成为发达国家构造新的贸易规则的借口和理由，甚至WTO也放风支持碳关税，说是碳关税符合WTO规则。发达国家在征收碳税方面的立场趋于一致，在整合了发达国家政治立场的同时，也扩大发达国家和发展中国家尤其是新兴经济体的政治界限。

　　与发达国家相比，除了一些受气候变化影响紧迫的小岛国集团外，大多数发展中国家渐渐将注意力集中到获得资金援助和技术支持上来，维护发展权益和寻求资金援助和技术支持渐成发展中国家在应对气候变化谈判中的核心战略。2010年1月24日，中国、印度、巴西和南非“基础四国”气候变化部长级协调会第二次会议在印度首都新德里举行。会后发表的联合声明说，四国将继续推动在《联合国气候变化框架公约》下以双轨制进行气候变化会谈。声明倡议设立气候援助基金，以帮助气候变暖中的弱势国家，并呼吁发达国家尽快兑现援助资金承诺，以显示其在气候问题上的责任心，发达国家应尽快落实在去年年底哥本哈根大会所作出的在2010年为最不发达国家、小岛国和非洲国家提供100亿美元援助的承诺。在长期资金支持上，各方越来越同意设立联合国气候变化共同基金，包括美国内，均认这是一条可行的办法。而以“基础四国”为代表的发展中新兴大国决心促成一个“全面而平衡”的坎昆会议成果，为未来的南非会议达成具有法律约束力的成果铺平道路。四国还首次就全球温控目标表态，称将为升温控制在“远低于”2摄氏度提供帮助，这接近于小岛国家一直呼吁的1.5度目标。

　　总之，在后哥本哈根时代，关于气候变化问题越来越集中在减排目标、碳税、资金和技术合作等议题上，有关各方围绕上述议题展开博弈。其中，发达国家与发展中国家能否在碳税、减排、资金和技术支持方面达成一致，成为决定墨西哥坎昆会议前景的观点，中美在气候变化问题上的交锋将成为坎昆会议的焦点。

　　争夺国际话语权

　　近年来，全球气候变化问题由于涉及人类生存前景、经济和能源安全以及复杂的利益分配，越来越成为大国争夺世界软权力的战场。

　　美国：收复话语权失地

　　冷战结束初期，美国对环保话语权的需求不大。它在2001年3月宣布退出《京都议定书》，其结果就是欧盟填补了气候变化领域的软权力真空。而在2007年底澳大利亚宣布签署《京都议定书》之后，美国在发达国家中受到孤立。再加上2008年的国际金融危机更加令美国在世界上的形象受到损伤，美国面临着来自世界范围内的批评和指责。为了改善美国形象，重新确立美国世界领导力的支柱，奥巴马政府将注意力集中到了气候变化问题上，希望重振美国在世界上的国际地位和话语权。在2009年的哥本哈根会议上，美国态度积极，试图重新掌握气候谈判主导权。

　　欧洲：谋求软权力制高点

　　作为美国的盟友，西欧各国在许多国际重大政治事务上不得不附和美国，国际政治地位和话语权大大降低。在硬实力方面上依然无法对美国构成挑战，欧盟将注意力集中于软权力领域。在民主、人权是美欧共有的价值观，欧盟另辟蹊径地试图在环保领域确立话语权领袖地位。对于发展中国家，欧盟通过清洁发展机制和全球环境基金机制加以援助。对于中东欧国家，欧盟通过联合履约机制实行援助。对于俄罗斯，欧盟通过支持俄罗斯加入世界贸易组织以及加强贸易联系等交换条件使俄罗斯于2004年底批准了《京都议定书》。欧盟的举动获得了国际认可，被誉为“国际气候谈判领导者的角色”，欧盟的国际政治地位将通过气候变化的国际谈判得到日渐提升。

　　中国、印度等经济高增长的发展中大国：谋求发言权

　　随着中国、印度等国家经济的快速发展，温室气体排放快速增长。发达国家要求中国在气候问题上承担大国责任。在2009年哥本哈根会议上，对于中国提出的国内减排目标，美国认为中国需要做更多，还要求中国将减排承诺纳入国际协议。

　　中国未来将独自面临更多的来自发达国家的压力。若发展中大国承担减排的重要责任，则必然牺牲经济发展，因此发达国家强调减排与发展中大国强调发展之间的矛盾将成为未来的主要矛盾。而与发达国家相比，发展中大国所需要承担的责任增加，但发言权却掌握在发达国家手中，因此中国、印度等国未来将会谋求与其责任相匹配的发言权。

　　其他经济低增长的发展中国家：搭便车心态

　　从《联合国气候变化框架公约》谈判开始，中国一直以“77国集团+中国”模式与发展中国家阵营一起参与谈判。然而，国家数量越多，集体行动的难度越大。随着气候争端的南北矛盾加剧，发展中国家内部的观念差异化也可能加剧。经济低增长的发展中国家从各自的国家利益角度出发，虽然也支持环保和减排，但希望搭便车，要求发达国家承担更多的责任，自身则不愿承担过多成本。

　　上述各个国家或国家集团应对气候争端软实力问题的不同心态，导致了各方的博弈，这也是导致气候争端迁延不决的重要原因。在各国围绕气候变化问题的博弈中，核心是关于话语权和国际合法性的争夺，是软实力的争夺。每一个国家都试图从自己的国情和利益出发，提出有利于本国经济发展和国情需要的气候政治话语，并极力说服其他国家接受和认同这些气候政治话语。究竟哪一种话语将成为应对气候变化的主导性话语，将决定着全球气候政治争端的未来趋势。

　　中国的压力递减时间表

　　尽管气候变化问题是一个国家软实力与合法性的来源之一，但各国减排政策的力度与国家战略利益密切相关。当环保合法性与本国利益相结合时，国家会大力支持减排，反之则不会支持。在哥本哈根会议后，随着国际金融危机后世界经济的缓慢复苏和国际力量对比的变化，国际气候软实力之争的格局将发生变化，中、美、欧等大国政治棋盘可能重新洗牌。

　　在未来三年，中国在气候问题上面临的压力基本上维持现状，难以出现较大变化。这是由于金融危机的影响仍然存在，而中国经济恢复较快，因此各国主要关注的问题是经济发展问题，需要与中国合作。

　　未来4-7年，中国面临的国际气候政治压力将是不确定的。由于中美结构性矛盾将加剧，中国与西方国家在减排问题上的矛盾难以达成一致，西方国家仍可能以环保为武器，从政治方面给中国崛起造成困难。然而西方国家对中国经济的需要上升，又需要加大与中国的合作。

　　未来8-15年，将获得一定的主导性地位。届时，中国的减排成果将明显优于其他国家，因此在全球气候问题上的发言权将上升。目前，我国正在加大减排的政策力度。我国“十一五”规划的目标是：2010年单位GDP能耗比2005年下降20%。2009年11月，国务院常务会议提出的目标是：2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。在以上措施下，我们可以预计在未来8-15年，中国在气候问题上受制于西方的局面将被扭转。同时，随着中国承担的责任增多，中国在气候问题上的软权力将有所上升，美欧将难以再保持其在气候争端中的制高点。

　　从战略高度重估气候大会

　　排放二氧化碳是基本人权和国家主权的一部分，联合国应对气候变化的战略必须以尊重一切国家的二氧化碳排放权为出发点，以构建公正合理的碳排放秩序为根本目标，以下几个原则尤为重要。

　　排除低碳主义干扰，确立责权一致的原则。从1990年的《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》和巴厘路线图，一直持续到哥本哈根联合国气候变化大会，低碳主义在国际政治舞台上日益活跃。然而，低碳主义忽视了世界各国的多样性和复杂性。事实上，由于发展阶段不同，人口规模不一，基本国情迥异，各国在节能减排方面承担的责任差别很大。比较可取的是确立责任与权利相一致的原则，鼓励那些勇于在应对气候变化中积极承担责任的国家采取果断行为。

　　尊重各方碳排放主权，确立协商一致原则。应对气候变化的全球治理行动不可能一步到位，只能从实际出发，从尊重国际社会多样性出发，在尊重有关各方的碳排放主权基础上，确立协商一致的决策机制。此外，联合国气候变化大会还需注意在减排责任上给国家“减负”，将国家无法承担的责任交给跨国公司和非政府组织承担。通过强大舆论压力和道德约束的“软制衡”，效果可能要比强行迫使国家达成协议更好。

　　确立公正合理的核查原则，制定普遍接受的碳排放标准。碳排放标准的确立是一个复杂的体系，要统筹兼顾，配套进行。首要的是考虑人均排放标准，确保全世界的所有人口均享有普遍的排放标准，不能对部分国家人均排放形成歧视性排放标准。其次，要以碳排放强度作为国家排放标准的依据，严格限制一个国家的单位GDP排放，但不能限制新兴经济体现代化发展的合理要求。再次，还要根据全球气候变化趋势的需要，结合各国历史排放责任，综合制定国家排放峰值标准。同时，碳排放标准的确立还需要与严格的核查监督体系相结合，确保全球减排责任落实到位。

　　目前，国际上已经出现一些比较规范的用于温室气体核算的方法学和标准，比如《温室气体排放协议：企业核算与报告准则》、国际标准组织推出的《ISO14064》等。国际社会应继续推进温室气体排放的可测量、可报告、可核查方面的研究，逐步将温室气体减排核查纳入制度化轨道。

　　探索气候治理的原则，确立气候治理的机制。一是推动建立联合国气候理事会。各国以自愿承担的减排责任份额加入，并根据承担责任的大小分配理事会席次和职位，以体现权责一致的原则；二是推动设立全球气候变化公共基金。各会员国都应当从各国征收的碳排放税中按照人均消费额度提取一定比例，形成各国的碳基金额度，以自愿捐资的方式设立全球气候变化公共基金，根据各国捐资的额度确立特别提款权份额；三是推动设立气候技术委员会。吸纳各国企业以技术合作为条件成为会员，设立联合国气候技术合作开发项目，将企业开拓市场、联合国技术援助和各国减排责任结合起来，推进国际节能减排进程；四是推动建立国际防灾减灾合作机制。组建类似于联合国维持和平部队那样的联合国防灾减灾特别行动队，各会员国派出抗震、救灾队员，每逢国际社会出现气候灾害援助请求时，有联合国防灾减灾特别行动队迅速反应，整合各国力量用于防灾减灾；五是推动建立国际减排核查组织。由各会员国、国际组织和非政府组织代表组成专业化的国际减排核查小组，开展全天候减排核查和检测，并公开发布检测报告，为联合国气候理事会决策提供依据。

　　推动形式灵活的气候外交

　　作为经济发展速度最快的国家，中国在温室气体排放上面临很大压力。中国的碳排放量从2006年开始达到60.17亿吨，超过美国59.02亿吨成为世界第一，从1990年开始算起，在16年中全球碳排放量增加75亿吨，中国增加37亿吨，占一半，全部发展中国家一共增加54亿吨，16年来，我们新的增量占发展中国家的三分之二。即使中国的经济发展速度降低到年增长2.8%的增速，2030年中国也可能达到117亿吨。这个数字将不可避免地引起世界上的发达国家和发展中国家的注意。其次，美国、欧盟和其他小岛国集团将所有注意力集中到了中国，并且以道义指责、政治施压以及各种形式的保护主义措施等限制中国，令中国在外交上极为被动。

　　存在矛盾和分歧并不可怕，关键是尽可能通过对话和谈判的外交渠道加以解决。因此，要大力推动形式灵活的气候外交，积极参与国际合作，与国际社会一起应对气候变化这一全球性问题，如参与联合国框架下的国际气候变化谈判、在各种国际场合阐明中方立场、与一些国家进行气候领域内的对话与合作，逐步达成气候共识。此外，还要以应对气候变化为契机，广泛提高公众意识，动员全社会的力量和资源积极参与，加速国民经济结构调整和优化，认识和培养新资源，形成社会经济发展的新切入点和新动力，进而把外在压力转变为内在动力，把挑战转化为机遇，开拓创新，强化能力建设，建设生态文明，提高国家可持续发展水平。

　　地球是人类共同的家园，气候变化与环境保护是全人类共同的课题。无论发达国家，还是发展中国家，要真诚地本着“共同但有区别的责任”原则，制定多样但合理的减排标准，从而建设一个公正的碳排放世界。

　　圆桌会议

　　从战略高度应对坎昆会议

　　□ 郭凤琴

　　在“中国应对气候变化的外交战略和政策”研讨会上，多位专家就中国未来在联合国气候会议上的应对之策进行了深入探讨。

　　齐晔(清华大学公共管理学院教授)：中国以往应对气候问题，有政策，有行动，但缺乏战略。现在终于有人提出了从战略的角度进行思考，这是个好现象。实际上，中国政府在1990年以后就气候问题成立了专门的机构，级别都是很高的，如2007年6月成立的国家气候变化领导小组，就涉及27个部委，由温总理亲自任组长。而且我们也作出了实实在在的努力，如承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，这个目标是非常具体的。而碳排放第一大国美国才承诺同期减排17%，比小布什时期还有倒退。

　　在这样的情况下，我们去参加哥本哈根会议，本该是志得意满的，但在会上却发现，我们的努力没有换来相应的回应，反而受到发达国家减排衡量、核查标准等多方面的公开非难，这里值得反思的东西太多了，说明我们在谈判过程中的战略定位不清晰，尤其是外交部与发改委等部门在关键问题上协调不够，使得我们在气候问题国际谈判中处于被动地位。中国最近已经意识到要捍卫发展的正当性问题，我们在天津会议上就比较积极主动。

　　其实，气候谈判有个隐含原则：“接受现实，面向未来”。当前中国在气候谈判中面临的主要问题有两个：一是缺乏公平原则，阎学通教授在《建设一个碳排放公正的世界》报告中所提出的以公正原则替代平等原则的说法值得肯定；二是战略定位不清晰，战略行为不协调。我们未来要整合国内研究气候变化的智库，使科学研究能对未来的战略谈判提供技术支撑。

　　周剑(清华大学核研院研究员)：在金融危机下，美国依然泥足深陷，为了转嫁矛盾，它想把国际注意力转移到中国身上，2009年的哥本哈根会议就是个典型。不过，中国也并非没有制敌之策，在哥本哈根大会上，中国以“基础四国”为战略依托的做法很成功，我们要继续加大协调力度，使之在坎昆会议上保持一致立场。

　　张海滨(北京大学国际关系学院教授)：在哥本哈根会议后，气候问题越来越成为一个战略问题，而中国面临的压力越来越大。目前中国的首要任务是要提高谈判艺术，避免成为气候谈判的焦点。要善于展示自己的“软实力”，比如在谈判之前要提出建议，我们要善于像西方发达国家一样，将自己的国家利益包装在国际利益之下。要多从战略层面去考量，其一，要对环境、政策、外交三个方面进行平衡，综合考量；其二，对即将参加坎昆会议的各个国家，尤其是谈判对手的谈判关切点及其背后的决策内幕进行了解和深入研究，这样才能“知己知彼，百战不殆”。另外，我们自己要有一个清晰的定位，即我们要在坎昆会议上扮演什么角色？这些都要求我们的智库要为中国的气候谈判人员提供足够的理论支撑。

　　周大地(国家发改委能源研究所原所长)：进行气候谈判的关键是要进行合作。现在，关于联合国气候变化谈判的问题，“球”在欧美等发达国家一边，只有发达国家拿出决心与诚意，谈判进程才可能取得突破性进展。我们注意到，现在美国国内尚未就减缓温室气体排放等问题达成共识，一定程度上表明美国还没有为谈判做好准备。为了推动谈判取得进展，欧洲国家也应积极为发展中国家应对气候变化提供所必需的资金与技术。相关国家不应一味地打“中国牌”。中国作为一个负责任的国家已提出节能减排目标，已经把气候变化、发展可再生能源等作为国家重要的政策。

　　参与讨论的专家们普遍认为，从长期角度讲，只要采取适宜的政策，中国在国际二氧化碳减排谈判中的困难将会逐渐解决。