监管缺失带来的问题

　　全国各地义务教育中，“择校生”普遍存在，而择校费用高，一些地方以家长自愿捐助的名义收取费用，难以查处。

　　一位北京家长为了孩子能上海淀区一所“重点”小学，托了无数关系，还给学校所谓教育基金会“自愿”捐助了3万元。孩子入学时又缴纳了8000元的学杂费、食宿费等，但拿到的单据上却只写了80元。

　　而在北京一家软件公司工作的钟伟甚至没有拿到任何收据和发票。今年7月，钟伟收到了北京一所著名小学的短信，上面写着“您的孩子已被录取，请到海淀影院东边的北京银行缴纳赞助费，以父母名义各存××元”。在一个多月的焦急等待、存进银行的几万元赞助费后，换来了一张薄薄的录取通知书。

　　“把‘择校费’花在学校和教师身上虽然从某种程度上为杜绝‘择校费’增加了难度，但是这些钱毕竟算是花在教育上；可是有些没有良知的校长用‘择校费’私建小金库甚至贿赂上级领导，使得学校和上级领导单位的利益绑在了一起，此类情况才是造成‘择校费’生命力顽强的最直接原因。”陕西省某中学校长接受采访时表示。

　　一份来自北京市西城区人民检察院的最新相关调研显示，大量择校、赞助费的使用缺少有效监管、校长的权力过大、权力过于集中导致近几年教育系统腐败案件频发。

　　2008年6月，在北京市西城区皇城根小学进行财务审计自查中，原校长胡建华、副校长王志刚主动向西城区纪律检查委员会交代了两人于2006年7月，将共建生收取的费用，分别存入个人账户进行理财的问题。这起因择校共建而引发的贪污案涉及金额共计140万元，由于金额较大，区纪委移交至西城区人民检察院进行审查。

　　胡建华、王志刚在分别担任北京市西城区皇城根小学校长、副校长期间，于2004年至2006年在招生过程中，利用职务便利多次将所收的北大医院、解放军出版社等多家共建单位交纳的捐资助学款中的部分现金私自截留，并存入以王志刚姐姐个人名义开立的银行存款账户中，作为学校的账外款支出使用。后两人经预谋，于2006年6月间，分别从该账户中各提取人民币70万元，据为己有，用于购买基金、理财产品等。

　　由于没有福利分房、工资待遇也不尽如人意，在同学聚会或朋友闲聊时，越来越感觉到自己与他人之间存在很大差异。为了能尽快跟上“时代的步伐”，胡建华打上了共建费的主意。

　　皇城根小学的共建费，除正常上缴或者存入教委指定的银行外，多收取的那部分收入既没有收据、也没有入学校的财务账目。而在学校里也只有他和王志刚二人经手这件事，其他人并不了解，学校办公会上也从不讨论共建的相关事宜。

　　胡建华对于私设账外账等违法行为不以为然，甚至对公款截留并私分的行为也不认为是违法。理论操作上胡建华只需要拉王志刚“下水”，一切似乎都会天衣无缝。

　　王志刚面对胡建华截留部分捐资助学款的建议，首先反应的不是行为的对错，而是胡建华身为校长即将荣升西城区教委副主任的背景。为了使自己副校长的位置能够稳固，且今后还有上升的空间，王志刚便决定与胡建华合谋。

　　根据《北京市治理教育乱收费工作意见》，学校要坚持“两统一、两报告”的制度。即坚持区教委统一批准共建单位、统一收取共建资金、共建协议和共建生名单统一报教委；坚持区教委将有关共建双方的单位和学校接收共建单位学生比例报送市教委制度，杜绝“假共建”行为。

　　尽管有制度规范在先，但西城区人民检察院调查发现，在共建生实际招收工作中，很难规避校长等领导的暗箱操作。具体操作中存在将收取的共建费用采取高收低报的形式，或者将报送学生数量减少，只报送部分学生，然后将没报送的学生收取的共建费用予以截留的问题。此外还将剩余下来的名额扩大计划外招生，获取账外“共建”费。

　　在对其他区县院相关案件的调查中发现，诸多中小学校财务管理较混乱，共建费用一般由校长指定财务人员专门管理，所有共建费用的收入、支出只对校长一人负责。

　　调查同时发现，教委在监督、管理中存在着漏洞。作为行政主管部门的教委，在对各学校的财务检查、审计、监督机制中失控，尤其是在共建费用的监督管理上存在漏洞，给犯罪分子以可乘之机。

　　教委作为行使行政职能的部门，虽然每年都要对共建费、共建单位、学生数量有相关规定和例行财务检查，但是针对共建费及共建生数量的专门检查、审计却没有，这导致实际招收共建生数量不清楚，所收共建费用金额多少不详细，没有真正履行好主管部门的监督管理和审查的职责。

　　尽管教委规定学校要将共建的相关事项上报核算中心审批、备案，但很多流于形式，因没有抽查、检查及相关责任的承担等具体、系统的规定，而最终监督无力，形同虚设。

　　根据审计署审计公告，截至2009年11月底，全国违规收取的择校等费用已退还学生或上缴财政3.84亿元，占审计调查发现此类违规资金总额的76%。

　　这一数据只是择校乱收费的冰山一角。

　　长路漫漫上下求索

　　“现在城市出现恶性的择校竞争和高昂的择校费，一个流行的解释是‘人民群众日益增长的教育需求与优质教育资源不足的矛盾’，我认为这似是而非。”杨东平教授表示。

　　目前的优质教育资源比数年前是增长了还是减少了？为何优质教育资源明显增加，老百姓的公平感受却更差了？

　　一个在潜意识中达成的共识是，教育资源分配不均与财政投入支持不足，是择校之乱的原因根本。而财政投入是根本中的根本。

　　择校的乱症早已一目了然，为何屡禁难止？有观察人士认为改变现状就是改变既得利益分配格局，而改革勇气或者具有利益驱动，或者具有政治热情，否则很难落地。对于择校之乱，只给地方提指标，要求地方限期完成，却不提财政支持，也不说行政问责，既没有动力，也没有压力。

　　有专家表示，有关择校，历年的禁令其实没有将其一棍子打死，且给它很大喘息的余地。如果说10多年前，国家是为了通过市场筹集资金，将“择校费”用于基础薄弱学校的建设，以提高教育投资水平，促进教育均衡，而从现在教育资源越来越不均衡的现状来看，择校成了平衡教育资源之路上的严重桎梏。

　　当今治理择校乱的一个尴尬在于，择校费如同“五十大板”，学校是周瑜，家长是黄盖，一个愿打一个愿挨。

　　“口号喊得太多，却总是口惠而实不至，就会让整个社会对于治理择校费产生一种‘狼总是不来’的印象，从而接受择校费这一潜规则，使之‘潜制度化’，不仅改不动，就是‘受害者’也懒得改了。不怕潜规则，就怕没规则。”有人如此分析家长的心态。

　　具体至此次《意见》，尽管“3-5年”的时间表已清晰列出，但有专家仍对执行路线图及力度提出质疑。看到的都是“应该是什么”，如规范招生入学秩序、完善招生入学政策、合理配置师资力量、共享优质教育资源等，却看不到“如何做”？

　　杨东平表示，破解局面的根本之道，是政府履行公共服务的职责，足额提供义务教育经费，促进义务教育均衡发展，减缓并逐渐消除择校热。“至少在广州、深圳、上海、北京这样的经济发达的大城市，这是完全有可能做到的。”

　　王太元教授亦表示，在现有财力及分配比例上，中央可以通过转移支付，加大对教育方面的公共投入。

　　对于教育资源的公平分配问题，杨东平认为《意见》的解决措施有待具体化。他提出5点建议。

　　首先，以规范小学阶段的义务教育秩序为重点。择校热的重点主要在初中。如欲治乱，必须实质性地取消初中阶段事实上存在的变相的重点学校，实行示范性高中与所办初中完全脱钩。

　　“事实证明，凡是做到这一点的地方，如上海、杭州等地，义务教育阶段的秩序就比较正常，反之如北京、成都等地，择校竞争愈演愈烈。”

　　其次，改革中考制度，落实《教育规划纲要》提出的将“优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中的办法。”

　　在杨东平看来，“指标下放”的做法各地已普遍实行，下放的比例在内蒙古为50%，安徽为60%，河北为80%，在山东招远甚至已达100%。“这并不会降低教育质量，通过生源的均衡能有效促进学校均衡。”

　　措施之三，建立义务教育学校教师和校长流动机制。杨东平认为这既是发达国家的惯例，也是《教育规划纲要》的明确规定。据悉，目前武汉市、无锡市已先期实行，流动比例为15%左右。

　　措施之四，分步骤治理乱收费。从现实可行性出发，第一步，家长缴付的择校费、赞助费由教育主管部门统一收取，不再返还给学校，以削弱学校的择校动机。第二步，宣布从2011年春季或秋季学期起，禁止收取任何择校费，违者以违法乱纪论处。上海市严禁义务教育阶段学校收取任何费用，做到令行禁止，早已成为不可触碰的“高压线”。

　　对于“条子生”、“共建生”的老大难问题，杨东平特别指出，中小学与政府部门和大型国企等“共建”，通过利益交换使这些部门的子女能享受“优质教育资源”，是北京义务教育均衡发展的主要障碍。“改变特权对教育公平的侵犯，也可以遵循公开——减少——取消的不同步骤。在这个问题上，政府部门如能率先行动，才能树立公众的信心，带动整体的改革。”

　　最后，杨东平认为还应建立行政问责制，应当有高于教育部门的党政、人大等机构介入，有社会力量的参与和监督。

　　此次《意见》出台，有人亦对其落实措施及问责主体提出质疑，认为让教育主管部门问责下级，让同级政府问责政府主管部门的做法，不免又陷入“老子问责儿子”的雷声大、雨点小。

　　据悉，2010年1月，山东省委、省政府已制定“教育行政问责制”，对出现多次严重违规办学行为的县(市、区)，撤销荣誉称号，追究教育行政部门负责人的责任，直至追究当地党政负责人的责任。

　　(张洋、钟伟为化名)