上海闵行区公共财政预算改革已经运行三年，“聚集民智的舞台”——听证会从内部到公开，预算决算草案报告从“秘密”到非“秘密”，公共预算透明度逐年增强。

　　“上海不少地方同样也想进行公共预算改革，可总是无法像闵行一样最终践行，原因是政府压力太大。”

　　闵行公共预算改革三年路

　　□本报记者 邓益辉

　　实习生 赵曦荣 发自上海

　　2007年，一南一北两位从事宪政研究的教授联手，开启了一场公共预算改革实验。

　　南边的教授叫孙潮，上海交大法学院宪法学与行政法学博导，他的另一个身份是上海市闵行区区委书记。

　　北边的教授是蔡定剑，中国政法大学宪政研究所所长，就公共财政预算改革问题，当时他刚结束为期三个月的欧洲考察。

　　蔡定剑摸索出了一套公共预算改革方案，正四处寻找试点；而孙潮上任伊始，就想把预算改革作为推动政治体制改革的突破口。

　　此前早已相熟的二人一拍即合。随后，在财政部财政科学研究所倾力配合下，公共预算改革在上海闵行区落地开花。

　　聚集民智的舞台

　　2010年12月9日，闵行区2011年度部分财政预算项目初审听证会在区委党校召开。

　　这已经是该区公共财政预算改革开始以来的第三次公开听证，也是这场试验项目的最后一年。

　　其中，人大代表陈述人和社会公众陈述人与政府负责人针锋相对的辩论，继续成为听证的焦点。

　　在闵行公共预算项目的流程中，听证会是一个承上启下的中间环节。复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠每年都以专家身份参与听证会，他在接受《民主与法制时报》记者采访时称，这是“聚集民智的舞台”。

　　这一舞台2008年起步时，出于谨慎考虑，只选择科技和教育两个部门，邀请一些专家和人大代表，进行了一个内部听证；2009年，闵行公共预算的初审听证第一次直接面对公众和媒体，引起广泛关注。听证会由人大主持而不是政府主持，这与之前中国任何听证会都不相同。

　　今年听证会召开前半个月，闵行区便将预算项目登在报纸上，并在电视和网络上公开，让老百姓提意见。

　　听证会的第一场，闵行区农委主任刘明在作完“农民直接补贴项目”的陈述报告后，质疑不断。5页的项目陈述报告，几乎每一页内容都被陈述代表们拿出来“要一个解释”。

　　在这个舞台上，人大是导演，主角是市民，配角是官员。主角听，配角汇报；主角询问，配角解释。

　　今年的听证会结束后，孙潮建议，只有5分钟的电视新闻看着不过瘾，下次能不能搞个现场直播呢？

　　打开政改突破口

　　闵行区公共预算改革技术性的设计由财政部财政科学研究所负责，所长贾康教授和陈穗红教授付出了巨大的心血。

　　2008年8月1日，来自上海市闵行区财政局官员、人大财经工委委员和财政部财科所、中国政法大学、上海复旦大学的专家等聚集于北京香山饭店，讨论诸如新预算报告编制方法、部门绩效评估等问题。

　　恰恰是在香山饭店会议的前两天，国务院办公厅转发了发改委关于2008年深化经济体制改革工作意见，该意见第二条的第三款专门提到：“深化预算制度改革，强化预算管理和监督。”

　　在这样的背景下，公共预算改革的学者们尝试由此打开一个突破口。

　　公共财政学者王绍光和马骏表示，“在国家建设的过程中，应抓住财政制度这个关键环节，通过财政制度改革来引导国家治理制度转型。”

　　在设计者们的设想中，财政预算初审听证会与人大代表修正案两道“关卡”，保证了对公共预算的监督落到实处。

　　蔡定剑将这场改革的目标设计为：“编制一套科学详细的预算，建立一套以人大审查为基础的民主审查预算制度，并加强对预算执行的监督，从而尝试建立依法理财的公共财政制度。”

　　这一设计囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程，这样的系统性预算改革在中国尚无先例。

　　中国的公共预算改革普遍被认为始于1999年，主要包括3项内容：部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购改革。

　　但是，预算改革缓慢的进程让许多致力公共财政改革研究的学者感到迷茫。公共预算管理专家马蔡琛曾在中央财经大学学报上撰文，表达自己的无奈：“为什么涉及无数纳税人千百亿资金的公共预算，没有能够引起广大公众的足够关注？中国公共预算改革的未来之路，到底该怎么走？”

　　事实上，闵行区的这场试验，设计者的初衷不仅仅是针对一个闵行区，而是志在推动整个中国公共预算改革。

　　财政预算细化

　　如何让预算能很容易、很直观地被人大代表甚至一般公众看懂，是预算制度改革的瓶颈之一。

　　闵行区采取了一系列的改革措施，第一步就是把整个2008年的政府财政预算细化。

　　2008年1月，闵行区召开四届人大三次会议。会议上，每个人大代表收到一本绿皮的、由再生纸印刷的、358页的财政预算详表。而以往，每个人大代表只能看到一份预算报告和一页纸的预算安排表。

　　而闵行把整个2008年的政府财政预算细化的行动，得益于蔡定剑。

　　他将自己从国外考察带回的加拿大、意大利的一些市政府的预算报告给闵行区人大作参考，最终将这本预算编得简明易懂、图文并茂，人大代表都看得津津有味。

　　但是，这本预算细到“某次会议要摆几盆鲜花，每盆花要多少钱都逐一列出”的程度，招来了一些部门的反对，要求在人代会后全部收回。他们担心，如果预算表留在代表手里，就会对政府产生压力，代表们可以对照预算看政府的每项支出，政府官员也就会产生动任何一笔钱都在被监视的感觉。

　　钱天信是闵行区从第一届到第四届的人大代表，他经历了闵行区财政预算由隐秘到逐渐透明的全过程。

　　2007年以前，闵行区每年开人代会时发到代表手上的预算决算草案报告只有一张A4纸的内容。

　　2008年开会时发下358页的账本，但由于印着“秘密”二字，开完会就收回去了。4天时间太紧，代表们挑自己关心的看了看，多数人看不懂。

　　2009年年初，发下来的本子缩减成80多页，原计划不回收，但最终还是收回去了。直到今年，不见了“秘密”二字，每位代表可以把大账本带回家保存。

　　而政府部门的顾虑与参加听证会的代表们的意见正好相反。《民主与法制时报》记者了解到，听证会上代表们的抱怨多集中于政府陈述报告中的数据不详尽，没有足够的参照价值。

　　在此期间，闵行区表示，将探索“绩效考评结果公开的方式和范围，并根据考评结果，安排、调整以后年度预算安排”。

　　为了配合绩效预算的改革，闵行区财政局专门成立了部门预算编审科和行政事业财务管理科，并制定了自己的预算标准，比如什么级别的会议支出限制在多少，这些标准连同一本预算编制指南下发到各个部门。

　　在预算的整个过程中引入人大监督，闵行区财政局局长季佩坤表示，乐于接受。他说：“政府部门领导之间，还有个情分的关系，(预算)报多了，我平衡不了，我只能去商量。人大就不一样，人大代表没有这么多顾忌，觉得这个项目不合适就是不合适。”

　　“改革孤岛”之忧

　　今年6月，身患绝症的蔡定剑仍坚持飞往上海，讨论改革推进事宜。

　　他一直以来都很清楚闵行改革的隐忧：“中国的很多改革因人而成、因人而废。领导的变更，往往导致改革的不可持续。”

　　闵行预算改革的推进，集聚了一系列在中国进行改革的优越条件：具有改革决心的重要官员、相对专业的执行队伍、地处上海这样改革气氛相对宽松的外部环境和来自国内重要专家全程理论支持等。

　　而具有改革决心的官员，则是首要条件。闵行区委书记孙潮，是一个曾为宪法专家的学者型官员。

　　这一偶然性因素，甚至经常被认为是蔡定剑的改革设想能够得以贯彻实施的一个决定性因素。

　　实际上，闵行区的官员们谈起预算体制改革时，都会提及“有区委区政府一把手支持”话语。孙潮显得相当低调，他甚至很少接受媒体的采访。

　　该区的一位官员告诉《民主与法制时报》记者，孙潮并不愿在闵行的这次改革中过多表现出个人的推动价值。

　　事实上，闵行正试图用新建的一套制度，来消弭公众对于改革“人去政息”的担忧。

　　2008年2月27日，闵行区通过了《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》。2008年12月17日，闵行人大公布了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，标志着该区人大预算监督改革的框架成型，制度化、规范化发展取得关键突破。

　　“上海不少地方同样也想进行公共预算改革，可总是无法像闵行一样最终践行，原因还是政府压力太大。”闵行一官员说。

　　另一个让闵行压力倍增的例子是，今年因“财政全裸”为公众所知的四川省白庙乡，最终落得投资商敬而远之的尴尬处境。

　　如今，闵行是否会成为公共预算改革的“孤岛”——这是始终压在支持闵行预算改革的官员和学者们心头的一块巨石。(李蒙对本文亦有贡献)