政府是否应为“最后半公里”埋单？
《瞭望》文章：政府是否应为“最后半公里”埋单？
“国家四大基础产业，水电路讯，现在电网、路网、讯网都建得不错，为什么只有水网不行？”
文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞温泉
用于解决抗旱水利工程“最后半公里”的资金，是否是一个天文数字？由于掌握资料有限，本刊记者一时无法完整估算。但是，这并不是一个无解的问题，个别先进地区的实践可以提供一些思路和借鉴。
一个村庄的探索
在山东省曲阜市时庄镇黄家村，本刊记者看到另一番不同景象。
该村村民自豪地对记者说：“我们这里是旱涝保收。灌溉是村委会统一组织的，浇地只要交电费就可以，一亩地也就几块钱，全村3天就能浇一遍地。”2010年10月份，这个村已经对所有耕地进行了灌溉。现在，虽然由于干旱地里已经裂开了手指头粗的缝，但是村民们并不担心今年的收成。
本刊记者日前在黄家村村委会见到了曾经担任村支书的黄元和。他介绍道，村里最早的水利设施是分田到户之前就建好的，即使在分田到户之后，原有的水利设施也是由村委会负责统一维护。
多年维护下来，花销并不多。“我们这里是平原，水利条件好，随便打眼井就出水，如果有水井干了，就在旁边再打一眼井。再有就是，如果水泵坏了，就维修或者换新的，也就2000元左右。”黄元和说。
黄元和担任村主任的时候，为了减少不断挪动水泵对机器造成的损耗，还曾经专门将水泵安在固定的地点，给每个水泵建一个水泥房子，装上锁，“花不了几个钱”。
黄元和告诉记者，村里每年大概有三五万元的收入，一部分是荒山的承包费，一部分是村里工厂的承包费，这些钱对付村里水利建设的花销是足够的。
国家财政的责任
对此，中国农经学会理事、山东省社会科学院秦庆武认为，国家需要承担起“最后半公里”的相应责任，进一步扩大农业补贴的范围；尽管关于配套设施尚无明确规定，但是，农业补贴应该将之涵盖进去。
“我个人观点，粮食越来越成为一种公共品，农民不能靠粮食赚钱，不但不能赚钱，而且，但单纯依靠种粮食甚至不能养活自己，粮食既然具有公共产品的性质，国家财政应该给予大量补贴，它是一种战略产品。”秦庆武强调。
他认为，这几年有一个很重要的转变，那就是，虽然从理论上讲，农民是农业投资的主体，但是，农民没有这个钱，而且也没有积极性，因为粮食价格始终处于低位徘徊，农业收益低：“种粮效益太低，浇地不划算，实际上，两季的收入也就一季的收入，如果算纯收入每亩地也就200块钱，还不如打两天工。”
“国际上看，发达国家都是对农业进行大量补贴的，欧盟财政有40%左右补贴农业，欧盟每公顷补贴大约是250美元～350美元，美国每公顷要补贴100～150美元。”秦庆武曾到日本考察，他告诉本刊记者，日本农民收入有一半是来自于国家补贴，我们国家农业税费改革以前每公顷要向农民索取200美元，现在补贴不断增加，但是力度还是不够。
秦庆武指出：“现在创造财富不是靠农业，而是第二产业和服务业。所以，我们应该拿出二三产业的税收补贴农业，而且这个补贴应该扩大范围，其中，就应该包括这个水利的“最后半公里”问题。”
他告诉记者：“我到日本访问，农民修一道渠，有75%～95%是国家拿钱的，大型机具有一半是国家补贴。但是在我国，关于配套设施，尚无明确规定。”
这一问题也已经引起地方政府的重视，在接受《瞭望》新闻周刊采访时，山东省防汛抗旱指挥部办公室主任杨振东透露，山东省已经下拨5000万元资金，市县可以利用这笔资金，再配套一部分资金，用于设备配套、机具购置等。但是，杨振东承认，如果旱情持续，这5000万元是远远不够的。
央地统筹的建议
受访专家认为，这一问题的根源还是现行财政体制存在缺陷。秦庆武认为，我国现有的财政体制当中存在的问题导致国家对农业的补贴很难落到实处：“现在国家对于农业的补贴，每年都有增加，国家这一级的财政是没有问题的，能够到位的；但越往下越没钱，到了县乡一级就几乎成了吃饭财政，没有钱提供公共产品。因此，上面出台的一些支农惠农政策，往往都是国家拿钱的，它要求地方配套；但是，地方上往往不到位，这是普遍存在的。”
他认为，解决这个问题，应当将责任划分清楚：“现在国家的公共投入实际上是“钓鱼”政策，中央拿多少钱，地方配套多少。但是，实际上，往往只有中央的资金，地方的配套不到位。由此造成一些支农惠农工程成了半拉子工程。这样的“钓鱼”性政策是不合理的，应该划分清楚公共产品的性质，比如，大江大河的水利工程应该国家拿钱，那就国家拿钱；一些小型工程，需要地方拿钱的，就地方拿钱。”
秦庆武补充道：“‘最后半公里’的问题，不是一个不可能完成的任务，国家要下决心。”
由于工作关系，秦庆武与农业部门接触较多，他告诉本刊记者，中央转移支付的支农资金不少，要分到30多个部委中，很多钱花不出去。农业部门掌握的支持农业的钱非常少，大头的农业资金都在开发办，它由财政部门管，还有科技部门、发改委、农业部门等都掌握农业资金。这些钱通过不同的渠道下来，经过层层截流，到基层的钱就不多了。“不如由地方掌握，统一支配。”秦庆武说。
秦庆武曾经参加过两次财政部支持农业产业化方面的项目审批会议。他发现，地方筛选上来的项目，由专家评审，多数都由财政部门说了算，上报的项目砍掉的非常少；把这个钱拨下去，到年底有好多钱花不出去，又突击花钱，中央的钱用不了，下不去，地方上渴得不得了。
“比如，去年，到11月底的时候，全年财政预算支出是8万多亿，我们支出就有5万多亿，还有两万多亿没花出去。不到两个月时间，还要花掉2万多亿，我们怎么完成？国家应对国际金融危机的一揽子投资也不过4万亿，还是分几年投。”
联合国教科文组织IHP(国际水文计划)中国国家委员会委员曹升乐进一步指出，未来地方上的水源应该统一管理，“该打多少口井应该统一规划好，不能像现在这样，谁有钱谁就在自家地里打一口。”
对此，曹升乐建议，水源、井以及一系列配套措施应该统一管理，不应该分散，“分散管理成本太高，统一管理可以减少管理费用。”他认为，这笔费用并不是一个大得无法计算的数字，国家下一步必须要承担这笔费用。
他语重心长地说：“国家四大基础产业，水电路讯，现在电网路网讯网都建得不错，为什么只有水网不行？”□
《瞭望》文章：农业用水管理新课题
农村合作社方式是化解小农经营与农业设施公共性之间矛盾的有益尝试
文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞温泉
北方正在经历数十年来最严重的大旱，再一次为水利事业敲响了警钟，水利还账已刻不容缓。2011年中央“一号文件”聚焦水利，其中明确规定，“从土地出让金中拿出10%用于农田水利建设。”
但是，还账并不仅仅是单纯的大规模水利基础设施的建设，后续以及配套措施的及时跟上才能充分发挥其预期的作用。同时，对于农业用水的管理也是各级政府部门需要深思破解的课题。
对于农田水利建设“最后半公里”难题，山东省社会科学院省情研究中心主任秦庆武分析说，这一问题反映了中国当下农业分散经营的方式与水利设施公共性的一种矛盾。
对此，联合国教科文组织IHP(国际水文计划)中国国家委员会委员曹升乐指出，这一矛盾背后更为深刻的原因是中国水利管理的落后，因此，国家大规模投资兴建水利的同时，还要思考如何科学地管理，以最大化地发挥水利的积极作用。曹升乐建议，水源、井以及一系列配套措施应该统一管理，不应该分散，“分散管理成本太高，统一管理可以减少管理费用。”
回溯历史，中国的灌区管理体制主要采用专群结合，分级负责、分级管理的模式，即骨干工程由灌区专管机构管理，末级渠系工程由群管组织管护灌区的维修。
但是，自农村实行家庭承包责任制后，农村末级渠系工程名义上归村组集体管理，实际上缺乏真正的管理人和负责人，末级渠系的群管流于形式，管理缺位，工程状况持续恶化，一方面导致有效灌溉面积的缩减，造成了诸多病险水库，另一方面导致灌溉效率的降低。
在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，山东省防汛抗旱指挥部办公室主任杨振东坦承，其实包括乡镇、村级的河道都应该及时治理，田间的排水系统也需要定期清淤整修，但是，由于投资不稳定等原因，这些措施都未能落实。
不仅如此，在杨振东眼里，抗旱工作应该有一个稳定的队伍和长效机制。他说，由于连年的丰水期，抗旱服务组织服务渐趋弱化，设备短缺，人员流失，“(今年)突然来了个大旱，就不适应了。”
那如何解决这种小农经营与农业设施公共性之间的矛盾呢？
单纯依靠国家层面的投资不可能解决全部问题。受访专家以及地方官员普遍认为，要解决这一现实困难，成立互助合作组织是未来的趋势，村民通过成立农村合作社的方式，提高组织化程度，统一科学管理，统一耕作，提高耕作的效率，也可以降低对水利等公共设施的投入。
就农业灌溉等公共性投入方面而言，互助合作可以比村民各自为战的效率更高，投入更少，曲阜黄家村的实践证明，通过合理的引导和协调，村民合作组织可以充分发挥集体力量的优势，产生1+1＞2的良好效应。
但是，这并不是退回到吃大锅饭的农业生产队时代，专家指出，这种合作要建立在保留农村集体的土地所有权和农民个人的生产资料使用权的基础之上，通过合作互助的形式，将农户的分散经营转变为集约化经营，尤其充分发挥水利等公共设施的作用，这对中国农业的进一步发展意义重大。
秦庆武还透露，在世界银行第三期、第四期援助中国的项目中，就有对建设用水户协会的支持。农民用水户协会是在灌溉农业地区推行的一种农民用水合作组织，由农民选举、管理和决策，以“用水户参与灌溉管理”为理念。
这种参与式灌溉管理主张在政府的指导、扶持、授权下把部分甚至全部灌排管理权力和责任移交给用水户进行管理，让用水户以“主人”的身份参与灌区规划、施工建设、运行维护等方面事务。
中国政府对此亦持支持态度，中国已经成为“国际用水户参与灌溉管理网”的成员之一，2002年，北京还承办了第六届用水户参与灌溉管理国际研讨会。
目前，用水户协会已在全国多个灌区开始试点工作，多为受访专家认为，随着农民自主意识的提高和组织能力的加强，用水户协会这一灌溉管理方式的前景乐观。□
