“花好人民的钱”
《瞭望》文章：“花好人民的钱”
财政收入超速增长，正在考验政府花好人民的钱的能力，特别是促进公平分配和确保公共支出的利益惠及最广大人民群众的能力
文/王雍君
自20世纪90年代中期摆脱“两个比重”(财政收入占GDP比重以及中央财政占全国财政收入比重)持续下跌趋势以来，在经济持续高增长的背景下，中国经历了持续至今的政府财政收入增幅显著高于GDP增幅的财政扩展期。大体上，全国财政收入年均增幅约高于GDP增幅6个百分点。
据财政部的数据，在受全球性经济和金融危机影响最严重的2009年，全国财政收入同比增长11.7%，财政支出增幅高达21.2%。在危机造成的影响尚未消退的2010年，全国财政收入同比增幅跃升至21.3%，财政支出同比增幅达17.4%，两者都远远高于GDP增幅。目前预算内的财政支出规模接近9万亿元。
财政收入超速增长的同时，居民收入占GDP比率节节下降，目前已跌至不足45%的历史最低水平。在十几年来的国民收入分配格局中，也呈政府和企业收入上升、居民收入下降的趋势。财政超速走得太远，对经济结构、经济竞争力、财富分配格局都将形成挑战。
这真的是好事吗
经验表明，一个经济体确实可以在一定时期内保持财政收入“适当高于”GDP增速，但这种局面决不可能也不可以长期持续下去，否则终有一天，国民所创造的和拥有的经济财富都将变成“政府的钱”。因此，中国需要在某个时候作出调整，使财政超速回归到“大致同步增长”的轨道。
在笔者看来，最近十几年来中国财政超速走得太远了，直接后果是以国际标准口径统计的宏观财政负担偏高。一些估算表明，中国当前的宏观财政负担已经与美国(30%～35%)相当。如果30%～35%对于美国是适当的，那么对于中国一定是过高，因为中国的人均GDP只相当于美国的1/10左右。
财政超速和过高的宏观财政担负，还使中国更加难以纠正宏观经济不平衡，即消费/GDP比率偏低(不足40%)，严重依赖出口和过度投资。中国企业的竞争力进而国家的经济竞争力也会受到负面影响。而当政府财政收入大量来自低收入阶层，或者当高收入群体将税负大量转嫁给低收入群体负担时，财政超速将导致日益加剧的财富不平等分配更加积重难返。
财政收入占GDP比重多大比较合适？对此没有绝对的“标准答案”，因为每个国家的具体情况相差太大，但大致的尺度还是应该坚守的。在笔者看来，根据中国的具体情况，这个大致的尺度应是25%左右，浮动幅度不应高于1～2个百分点。决定财政收入比重的关键因素是人均收入水平而不是GDP总量。中国的经济总量虽然很大，但以人均收入计算，仍然是典型的发展中和低收入国家。而多数经济转轨国家和发展中国家的财政收入占GDP水平都低于或接近25%左右，比发达国家的平均水平低出10个百分点以上。
单以预算内的规模衡量，中国目前的水平与前述尺度很接近。但如果与国际标准统计口径比较，目前的财政收入/GDP比率已经远远高于25%，堪比多数发达国家的水平。
另外，中国公民还要额外为教育、医疗、社会保险、基本住房和其他一些基本的公共服务埋单，这些在许多国家是免费或大体免费提供给公民的。从这个角度看，中国公民承受的实质性财政负担更高。
这种实质负担还会受到政府开支情况的巨大影响。如果公共支出的利益惠及普遍民众，那么实质负担可能减轻；相反，如果从巨额开支中受益的只是少数高收入和强势群体，那么，国民的实质财政负担将很高。
如何花好人民的钱
另一个问题或许更令人担心和需要深思：政府有足够的钱花是一回事，是否有足够的责任和能力花好人民的钱是另外一回事。日常经验启示我们：花好自己的钱易，花好别人的钱难。财政历史启示我们：政府拿走人民的钱易，花好人民的钱难。就后者而言，中国历史上各个王朝大都乏善可陈，与“拿钱”能力相比，“花钱”能力差得太远了。
如今的中国政府比任何时候都有钱花，政府组织的规模也变得非常庞大，内部结构十分复杂，其功能遍布经济社会政治生活的所有领域，如果没有一个正式的预算制度和公共支出管理框架来界定目标、活动及其优先性，并为这些目标和活动提供资源保证，很难想象政府能够井然有序地正常运转。
主要得益于土地财政，许多地方政府在钱财滚滚而来的情况下，既缺乏预算储备以应对未来挑战的动力，又缺乏支出相对价值评估和优先性配置的能力，一旦财政状况恶化，它们将重新陷入财政贫困。许多政府部门和支出单位的浪费性开支现象非常严重，大量支出被花在普通公民很难受益的地方，太多的公款被用于私利性质的“三公”消费，过多的公款被用于炫耀性的政绩工程，过多的公款流入了腐败官员的腰包，还有太多公款的来源、使用与使用结果缺乏透明的信息披露。
近年来，政府在控制“三公消费”方面采取了一些较为得力的措施，例如推行公务卡消费、严格发票管理、限制官员出国、精简会议、加大预算公开力度、强化标准支出定额。但总体而言，取得的成果仍然相当有限，主要原因在于许多此类措施未能充分融入战略性的、制度性的和持久性的公共支出法定控制体系中。
花好人民的钱要求有效的支出控制，也要求将更多的财政资金投入到主要由低收入群体受益的那些公共服务方面，这对于促进公平的收入分配和缩小过大的分配差异极端重要。精心设计并得到有效执行的公共支出管理系统，通过将支出利益更具针对性地分配给低收入群体，通常能够产生比税收(累进征税)更好的再分配效果。这里的基本要求就是将低收入群体的利益置于预算和公共支出管理改革议程中更为优先的位置。
为此，应采取行动，通过压缩公款消费、控制行政成本以及减少“政绩工程”、浪费，将更多的资源释放到基本的民生支出领域，比如教育、医疗卫生保健、社会保障和农村(供水供电等)基础设施方面。
关键在于制度建设
持续多年的财政超速和宏观财政负担相对偏高表明，需要着手采取适当的刹车措施，使财政收入与GDP变化轨迹回归正常状态。政府拿走人民钱财的规模并非越大越好、增幅越高越好。因为无论如何，拿走钱财这一事实，意味着国民和经济需要承受财产上的牺牲和其他代价，纳税人通常比公仆们对此有更多的切身体验。
这样的考虑要求国家对财政收支的规模、增幅和结构予以严格控制。各级政府和财税部门应坚守依法征税，淡化税收征管和非税收入征管方面过于浓厚的“行政”和“政治”色彩。更重要的是坚决抛弃“财政收入增长越快越好”、“政府拿走的钱越多越好”的陈腐观念，清楚地认知政府的财政利益、公民的财政负担以及企业竞争力在某种程度上相互冲突。
为抑制和消解冲突，需要足够的政治意愿来确保政府的“自我设限”：将征集资源的能力和财政收入/GDP比率与广泛的公共利益相协调，以确保政府“花好人民的钱”的能力，能够与日益增长的“拿走人民的钱”的能力相匹配。
政府花好人民的钱的能力，高度依赖于有效的制度建设和足够的政治意志。制度建设的核心是建设现代公共财政制度，预算是其中最重要的组成部分。如果制度和政治意志提供了充分的保障，那么，政府多花钱不见得是坏事。有钱花的政府可以做很多对公民有利的事情，包括将越来越多的钱用于提供主要使中低收入群体受益的公共服务。
建设现代公共财政制度，三道基本的防火墙设计必须融入其中。首要的是财政授权。在民主与法治社会里，如果没有代表人民的立法机关的正式授权，政府既不能拿走公民的钱财，也不能实施任何支出。这一原则确保所有公款以及由公款资助的政府活动，都处于公民和立法机关的监控之下。坚守这一原则意味着未经法定授权的“预算外”资金与活动必须取缔。
第二道基本的防火墙是，所有公款必须直接到达并存入设置于中央银行的国库单一账户(TSA)，所有公款也必须经过这个账户流出，用于向供应商的支付或债务清偿。坚守这一原则要求尽快取消当前日益泛滥的、设置于商业银行的“财政专户”和收入过渡账户。当公款被允许存放在TSA之外时，有效追踪与监控公款的流动几乎是不可能的。
第三道防火墙是：TSA上的资金动用必须经立法机关批准并向其报告。
对照上述设计可知，当前中国的公共财政制度建设任重道远，特别是需要将公共财政管理的重心从收入管理转向公共支出管理，以及创建确保对公共利益的考虑压倒对私利考虑的制度和程序。日前发生的江西省鄱阳县财政局李华波案再次警示：是时候了。□(作者为中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任)
《瞭望》文章：分配机制的“富民平衡”
当前需要建立起能够真正平衡社会利益关系的长效机制，防止在“劫贫济富”和“劫富济贫”两个极端之间摇摆。
规范收入分配的各个环节，解决灰色或隐性收入的问题。在收入分配领域调节利益关系，首先遇到的问题就是，现在连每个社会成员的真实收入都不掌握，能够掌握的实际上只有工薪阶层的工资单收入。因此，需要规范收入分配的各个环节，使隐性收入变成显性收入，使灰色收入变成白色收入，这是调节利益关系最起码的基础。
形成有效的财政与国资监督，制止财政收入的滥用和国有资产的流失。利用现有的人民代表大会制度，落实财政公开和财政监督，是需要认真解决的问题。同时，要实现国有资产、国有资源转让的程序化和透明化，制止国有资产的流失。
缩减直接投资，降低行政费用。目前政府再分配的因素比较弱，一个很重要的原因是财政支出用于直接投资和行政开支的比重过大，因此，要缩减政府的直接投资，降低行政费用，特别是“三公”消费的费用。
强化再分配在调节利益关系中的作用，解决再分配中的不公平问题。政府再分配的目标应当是向全体国民提供基本的公共服务，而不是向少数群体提供更高福利。
实施减税措施，藏富于民，保护居民财产安全。税收制度改革要把减税作为重要目标之一，通过减税让利于民，同时要保护居民的财产安全，使民众对未来有稳定的预期和信心。
完善劳资协商制度。可以预见，随着劳动力短缺趋势的出现，劳动者在劳动市场中的议价能力会有所增强，但在目前的制度背景下，资强劳弱的状况不会在短时间内有明显改观。因此，在制度的层面上强化劳动者利益博弈能力仍然是迫切需要解决的问题。更具体地说，应不断完善工会制度。应完善包括工资协商制度在内的劳资协商制度，平衡劳资双方的利益关系。
政府能够进行的调控毕竟有限，市场经济社会中的利益均衡，必须也只能建立在利益主体公平博弈的基础上。因此，前述所有措施，都有赖于强化社会中公民参与机制，促进不同利益主体博弈能力的均衡，并用制度保障利益博弈公平有序进行。
(文/清华大学社会学系教授孙立平)
