瞭望201132期封面

　　《瞭望》文章：注目保障房

　　作为“十二五”最重要的约束性指标之一，3600万套保障性住房，正在大剂量注入到市场与保障严重失衡的中国住房市场，期冀释解深陷房地产倚重症的中国经济。

　　我国正处于城镇化快速发展时期，住房总量不足、结构不合理的问题十分突出。政府主导大规模实施保障性安居工程，甚至通过短期内使保障性住房供应量超过商品住房供应量，是加快解决群众住房困难的现实要求，也是履行各级政府基本职责的必要举措。

　　从国际经验看，一些发达国家都经历过为缓解住房结构性短缺，大规模建设公共住房的阶段。相比较，只是中国在短短几年内要完成的任务量史无前例。实现这一目标，完全可以充分利用我国“集中力量办大事”的制度优势。

　　特别是，连续多年的国民经济平稳较快发展，综合国力明显增强。通过加大对保障性住房的投入，对中低收入住房困难家庭实行“托底”，实现从目前保障性住房占城镇住房不及7%，到“十二五”末提高到20%的目标，我国也有足够的财力支撑。

　　不过，也要清醒看到，要把这样一件艰巨而复杂、事关国计民生的的大事办好，除了政策勇气和战略信心外，还要有具体而微的“突破”手段和策略。

　　首先，从制度层面，虽然中央为3600万套保障性住房从资金、土地到分配作出了顶层规划，但在执行层面还需要地方切实地端正态度。一些地方有钱修高速公路，说到保障房，资金就百般困难；有地建高尔夫球场，轮到保障房，土地就万分紧张。

　　其次，保障性住房是国民收入向民生倾斜的一次再分配。但从现实来看，目前一些地方已经出现了单位集资建房“借尸还魂”现象，打着“保障房”之名，行福利化分房之实，如果不能有效割断旧有的利益分配链条，如此数量的保障性住房将带来更大的社会分配不公。

　　其三，保障性住房建成之后，还面临管理、维护等长期任务。这部分职能以及资金的运转采取何种方式，应提前规划，避免保障房陷入公房沉疴。

　　良好的住房保障，不但可以熨平现实中国社会经济发展中的波动，还可以促进城镇化工业化的加速发展，经济结构的转型以及社会的和谐。不少发达国家在保障住房方面的实践表明，基于良善的制度设计，住房保障不但不会成为政府的财政包袱，相反还可能创造经济增长的大机遇。(文/唐敏)

　　住房市场“大转折”

　　1998年住房制度改革以来，房价一路上扬的态势，保障性住房供应严重不足的局面有望在2011年发生转折

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 唐敏

　　实习生李霞汪莉

　　研究生毕业3年的小陈在京城的工作刚有着落，住的地方一直在“迁徙”，目前租住在离八达岭高速路不远的史各庄村，在此之前住在“著名”的唐家岭村。

　　位于北京西北五环外的唐家岭本地人口不足3000人，外来人口超过5万，因为乱搭乱建现象严重，火灾隐患突出而被北京市列为整治督办重点村。

　　随着唐家岭实施旧村腾退，小陈到了现在的村子，这里很快成为“新唐家岭”，甚至比唐家岭规模更“壮观”。因为收入低、房价高、租金贵，只能暂居于城乡结合部的小陈，只是过去十年北京净增的600万常住人口中的一个，而“唐家岭”也只是北京乃至全国住房发展大背景下的小故事。

　　但在2011年，小陈和唐家岭的故事有望被改写。北京市将改造城乡结合部50个重点村列入了规划中，计划通过建设公租房来解决“小陈们”的租房需求。这一年，北京市将筹集公共租赁住房房源6万套，这只是北京市20万套保障性住房筹集总量中的一部分。

　　保障房“大补课”

　　从全国来看，今年的保障性住房1000万套的开工建设量，为保障性住房建设历年之最。在此之前的最大开工建设量是2010年，为580万套。2011年超过70%的增幅，源于我国保障性住房建设欠账较多，城镇部分中低收入居民住房困难。

　　统计数据显示，1978年时，城镇人均住宅建筑面积是6.7平方米，比解放前的人均住宅面积还低。改革开放以后，国家启动了城镇住房制度改革，住房建设的规模实现了跨越式的增长。

　　2010年时我国城镇新建住房面积达到了8亿多平方米，是1978年的20倍。而从1978年到2010年的30年时间里，城镇新建住宅面积累计达到了125亿平方米。其中， 82亿平方米，也就是几乎三分之二，是1998年住房制度改革到2010年这十余年贡献的。

　　另一方面，从1998年到2007年，这十年中积累了相当多的下岗职工、破产了的企业、像小陈这样的城市新增人口以及每年大概1500万的进城务工人员，但住房制度设计上对这些群体没有非常明确的政策，积累了相当多的住房矛盾。

　　直至2007年国务院发布了24号文件，提出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，把解决城市低收入家庭的住房困难第一次提到政府的工作议程中，确立了住房保障是政府的责任。此后，逐步提出了“以廉租住房制度为重点，加快建立住房保障体系”，“改进和规范经济适用房制度，加大棚户区改造”，“逐步改善农民工的居住条件”。

　　但是，直到2008年，保障性住房建设才得以提速。为应对国际金融危机，从2008年第四季度到2010年年末全国保障性安居工程一共开工建设了1300万套。到2010年年末，全国以实物保障性住房方式解决的家庭达到2200万户。

　　如今，2011年1000万套的新开工目标，以及“十二五”规划明确提出的将新增3600万套保障性住房目标将大大提升保障性住房覆盖面。

　　总体来看，3600万套加上“十一五”以及改革开放以后多年积累的2000多万套保障性住房，到“十二五”末，全国就有5000多万套具有保障性质的住房；按照城镇化发展的速度，“十二五”末期，估计城镇居民在2亿5千万户左右，也就是说，在“十二五”时期，保障性住房的覆盖面可以达到城镇居民户数的20%，小陈也有望成为20%中的一个。

　　扭转商品房独大局面

　　除了解决小陈等城市中低收入人群的住房困难，2011年大规模的保障性住房建设还另有“任务”，作为宏观调控房地产市场的另一只轮子，和市场供应相互呼应，实现对住宅市场乃至房地产市场的双轮驱动。

　　一直以来，我国住房市场商品房一轮独大的局面，不但不能满足小陈这样的广大中低收入群体的住房需求，而且，因为供求关系紧张，投资投机助长价格畸高。

　　首先，政府主导的这一轮大规模保障性住房建设，可以满足供应量的短缺。目前，我国的住房市场供求关系，仍然处于住房数量少于城镇居民户数的状态，实际上这也是造成一些地方房价、租价快速上涨的重要原因之一。另一方面，我国城镇化处于快速发展时期，每年大概有1500万农民工进城务工，需要房住。

　　从第六次人口普查的结果看，对一些大城市来说，住房矛盾更突出。以北京、上海、广东为例，这三个省市的人口绝对量占全国人口的比例均呈现上升状态。也就是说，随着城镇化，一方面是农业人口进入城市，另一方面小城镇、中等城市的人口也在向大城市迁移，加剧着大城市的住房短缺矛盾。

　　为了确保供应量，“双轮驱动”政策已经“发酵”。以土地供应为例，国土资源部和国务院的文件明确提出对保障性住房用地要做到应保尽保。特别要求，对保障性住房和中小户型商品房的供地不能低于整个住房供地总量的70%，并且作为刚性指标。

　　同时提出，一手抓保障性住房供地，另一手也不放松对普通商品房用地的供应。也就是说，住宅用地的供应总量是逐步增加的，并不是说在住宅供地里面划出一块变成保障房，商品房就减少了供地量。

　　其次，可以平衡预期而稳定房价。以2010年为例，全国的商品住房的供应量为840万套。而在2011年，仅保障性住房新开工就达到1000万套。即使以竣工量计，按照主管部门要求的至少400万套来看，可以很大程度解决中低收入群体的住房问题，从而减少商品住房的供应压力，避免因为供应紧张而造成房价上涨。

　　双轮驱动无疑将成为今后房地产调控的重要基础。住房和城乡建设部相关负责人表示，“十二五”时期，在全面完成3600万套保障性住房的同时，再增加普通商品住房的供应，通过双轮驱动，使住房的保有量和居住人口的数量实现一个基本的平衡。

　　房价过快上涨有望遏制

　　自2011年，另一个可能的变化，将集中在2005年来屡调而岿然不动，甚至越调越高的房价。在接受本刊记者采访中，国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，眼下中国房地产业就像一辆快速行使中的汽车，“如果想让它降低速度，可以通过减小油门、换挡位、刹车以及撞到障碍物来实现。但是，不同的途径其结果是截然不同的。”

　　对2011年的房地产业来说，在这一轮最严厉的调控政策之下，加上保障性住房的加量供应，有望实现一直以来孜孜以求的调控结果：房价过快上涨势头得到遏制，进而避免房地产市场急刹车乃至撞车。

　　自1998年住房制度改革以来，快速发展的房地产市场为相当多的老百姓提供了市场化购房的渠道，也带来了房地产业的快速繁荣，但也带来了房价的一路飚升。房价过快上涨成为2005年以来，中国房地产市场最突出的问题。而且，由它而产生的问题并非只是单一的价格问题，它还影响到社会的方方面面。比如，事关宏观经济平稳运行，事关老百姓“住有所居”目标的实现，事关社会和谐与稳定。也因此，加强房地产市场调控成为了政府宏观调控的最重要内容之一。

　　事实上，2005年以来，政府针对房地产市场的调控可谓一令紧过一令。先是2005年，中央出台了“国八条”，紧接其后的2006年又出台了“国六条”， 2007年底至2008年初房价上涨趋势得到遏制。但是，2008年第四季度，为应对国际金融危机，发挥房地产业扩大内需和改善民生的作用，一系列刺激房地产的消费政策影响越来越大，从2009年下半年开始，部分大城市出现房价的快速回升，甚至超涨。

　　2010年开始，新一轮的调控大幕再次拉开，中央连续出台调控措施，2010年出台了“国十条”，2011年又出台“新国八条”，其调控措施堪称历年来最严厉。

　　被称为组合拳的系列措施以市场化手段为主，综合运用财政、土地等政策和差别化的信贷、税收政策，以及限购、政府问责机制等行政手段，既抑制不合理的投资投机需求，又增加房地产市场的有效供给，特别是加大了保障性住房建设力度。

　　目前，市场上传递出积极的变化信号，在限购政策和房产税试点的作用下，投资投机性需求得到有效抑制，过度超前需求得到控制。随着过度宽松的信贷环境正在发生变化，资金使用成本的提高，过快上涨的房价正在发生分化，多数城市房价涨幅明显趋缓，部分房价过高城市出现稳中有降态势。

　　可以看到，经过这一轮严厉的调控举措，一些城市房价过快上涨的势头得到了初步遏制。值得担忧的是，一些二三线城市的房价仍在上涨。对此，国务院未雨绸缪，提出坚持调控方向不动摇。这意味着遏制投资投机不会动摇，遏制豪华高档住房消费不会动摇。同时，还意味着力度不会减轻，已经实施限购的城市，在供求关系没有得到根本缓解之前，限购的措施不会取消。

　　在此基础上，针对大城市限购把一些投资者吸引到周边的中小城市，造成其房价上涨，国务院提出对上涨过快的一些二三线城市，适时提出限购的措施。同时要求，相关部门利用当前房价过快上涨势头被遏制的有利时机，抓紧研究更多地通过经济手段的具有长远影响的政策储备。

　　王小广认为，通过这一轮的房地产调控，保障性住房建设和完善房地产市场调控正在形成为促进房地产稳定发展的两把“钥匙”：一方面，加强保障性住房的建设，增加房屋有效供给，有利于房价的稳定和房地产的平稳健康发展；另一方面，通过加强和完善房地产市场调控，稳定房价，会明显降低保障性住房的投资成本，甚至建设数量。

　　如果上述手段能够继续得到严格执行，一个良性房地产市场环境的形成，可以期待。

　　等待《住房保障法》

　　我国目前的保障性住房主要有6类。分别是以租赁方式提供的廉租住房和公共租赁住房；以售卖方式提供的经济适用住房和限价商品住房；以危旧房改造方式建设的国有工矿区、林区、林场、垦区、煤矿棚户区改造住房。根据种类不同，享受不同程度的政府资金、土地的补贴。

　　对于目前多种形式的保障方式，住建部门相关人员向《瞭望》新闻周刊表示有其历史原因。1998年住房制度改革确立了廉租房和经济适用住房的保障形式，随着房价的不断攀升，一些城市推出了限价房，满足买不起商品房又没有资格购买经济适用住房的这部分人，再之后，为了满足没有资格租住廉租房但又无力购房的“夹心层”的住房需求，公租房应运而生。

　　尽管有历史原因，但受访专家认为，目前来看，有的地方的保障性住房一定程度存在种类多、保障范围不规范、保障标准不统一等问题。特别是产权式保障与租赁式保障双轨运行，加上保障性住房供应退出机制建设滞后，导致保障对象和保障待遇差距巨大，容易形成“一年的核定享受一辈子的福利”，也容易出现寻租现象。建议探索以公租房为主，适时并轨廉租房的租赁住房保障方式。

　　同时，专家指出，不应该迁就一部分住房保障对象拥有产权的心态，应逐步减少甚至取消产权式的保障方式，避免社会保障的对象反而侵占社会资源的现象。

　　在现阶段，有专家建议，妥善处理经济适用房、限价房等政策性商品房与其他商品房的关系，通过制度设计，避免这类住房上市交易形成的新的分配不公，逐步过渡到公租房成为保障性住房的主体。

　　对“十二五”的住房保障的形式，住房和城乡建设部相关负责人表示，仍以实物保障为主，在此基础上逐步转向实物和补贴并举，再往后以租赁补贴为主。

　　对于此种制度安排，上述负责人表示，这是从我国现实国情出发考虑的。首先，目前看，我国住房数量仍然少于城镇居民的户数，住房市场的供求关系仍然是住房绝对量不足，“‘十二五’时期，必须增加住房供应，包括商品住房和保障性住房，才能使住房的保有量和居住人口的数量有一个基本的平衡。”

　　他同时表示，等城镇化速度趋于平缓之后，再加上这么多年大量的住房建设，如果实现了住房数量等于或大于居民家庭的户数，政府就可以考虑通过补贴租金的方式解决困难家庭的住房问题。

　　就当前来说，为了让保障房“好钢用在刀刃上”，满足应该保障的人群的住房需求，专家建议，应快制定出台《住房保障法》，以便于形成比较公平、相对规范、易于操作、适应梯度消费并可持续的保障方式。

　　例如，当前涉及房地产的主要法律是《土地管理法》和《房地产管理法》，针对廉租房、公租房、经济适用房等都是由政府的规章来明确的，什么是中低收入？什么是中等偏下收入？其范围内涵随意性很大，需要法律的规范。另外，包括保障性住房的准入、退出机制等也都需要法律正式文本的匡正。□

　　(文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏)

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