央地高层共商保障房
资金从哪里来？用地怎么保障？这两个最基本的问题从年初“问”到了年中。如今，尽管从全国来看，开工任务已经完成过半，但依然是保障房建设难题
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
2011年新开工1000万套保障性住房的任务，目前正处在一个攻坚克难的关键期。
7月18日至25日，围绕这一既定任务，中组部、住房和城乡建设部、国家行政学院共同举办了“省部级领导干部住房保障与房地产市场调控专题研讨班”。参加研讨的学员大多是这一任务的担纲执行人、各省区市主管保障房建设的副省长和国务院主管保障房建设的相关负责人。
来自各地的保障性住房建设分管官员，暂时放下各自手中繁忙的工作，奔赴北京参加研讨，既源于对主题重要性的深刻认识，也源于实际工作中的确遇到了难题。比如，各地建设进展不平衡、有的地区开工率总体过低等难题，亟待主政者们共商破解之道。
而且，“如果问题不解决，即使今年的任务完成了，明年的又怎么办呢？”来自地方的学员们更想要“定心丸”。但在国务院主管保障房建设的相关部门负责人看来，无论是资金还是土地，中央层面的政策已经给足，关键的是地方是否将这些政策都用足了，更关键的是领导的重视程度。
缺“钱”还是缺“重视”
“目前，各个部门、各家银行都很支持地方的保障性住房建设资金筹措工作，各种文件、领导讲话的要求也都很明确，总体来看，政策层面没有问题，但从具体操作来看，出现了脱节现象。”来自中部某城市的学员指出，“除了信贷规模十分紧张，整顿地方政府融资平台的特殊因素外，政策法规对融资贷款的很多明文规定是硬性规定。”
例如，银行贷款必须有4证，即建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证和施工许可证。在他看来，最难的是国有土地使用证，“因为现阶段的保障性住房项目首先涉及的是拆迁，拆迁就需要资金。但贷款又必须以土地使用证为前提，之前的土地证不灭失不能发新证。”
针对我国保障性住房建设欠账较多，城镇部分中低收入居民住房困难，“十二五”规划提出建设3600万套城镇保障性安居工程，使保障性住房覆盖面达到20%的约束性指标，作为开局之年的2011年，保障性安居工程开工量的目标定在了1000万套。
这相比上一年几乎翻番的艰巨任务，大约需要总投资1.3万亿。其中，各级政府出资3800亿到4000亿，其余需要各地方通过银行贷款，筹集企业、个人以及社会投资来解决。
财政部相关负责人表示，各级政府的出资情况大致是中央政府出资1688亿，地方政府需要拿出2100亿。目前来看，截至5月，中央财政负担的资金已经下放了96%，“总体来看，基本可以保证开工和建设的需要。”
但来自西部省区的学员直言，对他所在的基本算是吃饭财政的西部省区来说，三级财政各自分担，其中需要市县一级筹集的金额接近30%，对他们来说，“一次性的资金压力非常大。”
“目前保障性住房的土地划拨性质，对作为投资主体的民营企业也形成了障碍，而且，民营资金追求投资回报，保障性住房投资回报低，回收慢。”上述学员表示，引入民营等社会资本，“目前基本不现实。”
“廉租住房的建设资金政策明确规定从土地收益中提取，经济适用住房、限价房等由于可以进行产权交易，建设资金可以依靠市场来解决。”来自中国人民银行的学员指出，对于目前资金筹措最困难的公租房建设来说，“关键是将来的租金成本能否覆盖建设以及管理成本，如果可以覆盖的话，银行资金是可以进入的。”
现实中，银行信贷资金更多地还是通过土地抵押贷款的方式进入保障性住房建设。这对大城市和发达地区来说是一种成熟的融资模式，因为这些地方土地收储实施了很多年。“对地级市来说，因为前期资金匮乏，基本不具备收储手段，加上拆迁，资金更是难上加难”。西部省区的学员指出，“没有资金，不能储备土地，没有土地，无法贷款，资金难题‘头咬尾’，需要打破一个关节点来破解。”
来自国家发改委的学员认为，去年中央代发了2000亿地方债券，要求优先用于民生工程，但有的省根本就没有安排资金用于保障性安居工程的建设。今年的保障房建设任务的确很重，但从上半年财政收入超过30%的增长来看，对一个省来说，保障性住房所需的资金，如果真的重视，不是解决不了，不要过分夸大困难，“增加10亿、8亿的保障房建设投资，也就是几公里高速公路的费用！”
“尽管目前信贷规模收缩，资金紧张，但地方可以将发行的地方债券优先用于保障房建设。”上述国家发改委学员指出，从4月份针对保障性住房建设的专项督察来看，“有的省只拿出2亿配套资金，仅占这个省省级收入的千分之二不到；另一个重点是，各地方是否把多渠道筹集资金的政策都用足了”。
“对地方政府来说，不但要考虑资金规模，还要考虑还款周期，还要考虑保障房建设周期过程中材料、人工等费用的上涨。”有学员争议说，“地方财政的盘子只有这么大，各条线都盯着，到底多少能用于保障性住房建设，需要我们去争、去抢，建议中央明确划定一个将地方债券中用于保障性住房建设的比例。”
土地紧张还是不愿供地
土地供应“今年没问题，明年有问题”，在小组讨论中，针对保障性住房的土地供应问题，好几位来自地方的学员表示，“如果说今年更大的瓶颈在资金的话，明年如果资金渠道打通以后，最大的困难就是土地供应。”
首先，从指标来看，尽管国土资源部明确“保量”下达指标，但指标又分计划和建设两种。“仅有计划指标是不够的，还要落实到具体的地块上，新增用地的审批需要时间，随着新的征收条例的实施，拆迁的时间不好控制。”来自地方的学员表示，“对一般的商品房开发来说，从立项、选址、勘察、征地到开工，大约需要1～2年的时间，保障性住房建设即使快，也不可能短期就完成。”
“之所以说今年没问题”，上述学员说，“是因为很多省市为了完成保障性住房建设任务，动用了储备用地，这些地直接具备了开工条件，但到明年，就没有这么多的储备了。”
为了解决供地难题，来自某中部省的学员介绍了“自己”的做法，为了保证保障性住房项目提早开工，从省的层面，提早下达用地指标，按照上一年指标的30%预安排用地，让地方提早筹备。同时明确，如果保障性住房不开工，其他的土地一律不供应。
另一方面，“从省一级来说，已经将今年的保障性安居工程建设项目用地指标单列下达，但项目能否尽快落地，取决于地方的工作力度。给什么地块，‘净地’还是‘毛地’？‘毛地’的话，怎么组织征地拆迁，这些都很关键。”来自东部某省的学员表示。
国土资源部的统计数据显示，全国2420个市、县已建立了土地储备机构，2009年末储备土地面积为22.09万公顷，可用于2～3年房地产用地调控量。
尽管总量并不紧缺，来自国土资源部的学员表示，在实践中，的确存在供地计划和建设计划不够衔接的问题，“从近两年情况看，住房供地计划是自下而上编制，编制、公布工作一般在3～4月份完成。而保障性住房建设任务实行的是自上而下的模式，中央确定的保障性住房建设任务分解到市、县需要一定的时间。例如，去年580万套保障性住房建设计划在5月才分解下达到地方，市县建设任务和项目确定滞后，致使土地供应规模、结构难以与之衔接。”
在他看来，因为保障性住房建设配套资金的困难，也影响到项目及时落地。从2010年保障性住房建设情况看，虽然中央下拨了补助资金，但拨付到市、县的时间较晚，且多数地方资金配套迟缓，影响了项目用地。
本刊记者在采访调研中也发现，受制于项目资金配套不及时，项目前期安置拆迁工作迟缓。即便资金到位，由于时间紧、赶工期，往往在用地手续不完善的情况下边拆迁、边动工，造成保障性住房建设违法用地问题时有发生。
“早作谋划，早动手。”针对明年可能出现的供地难题，来自住房保障和城乡建设部的学员建议各地方提早安排用地计划。他透露，从土地供应计划层面，“从明年开始，保障性住房建设用地指标会全部单列出来。”
创新还是“懒政”
为了完成1000万套的保障房开工任务，一些省区市进行了各种形式的创新。
例如，针对公租房建设资金紧张，有的地方实行在商品房项目中配建一定比例。例如，5%的公租房；有的城市为平衡公租房资金缺口，采用公租房配建商品房的做法，按照8比2的比例建设；有的城市针对一方面保障性住房建设资金困难，另一方面老百姓想拥有产权的心理，实行共有产权的尝试，回笼部分资金；有的城市则实行先租后售的方式，同时为了避免个人通过出售获取增值收益的行为，明确规定禁止上市。
针对可以实现产权交易的保障性住房，如经济适用房、限价房等，有的城市采取捆绑销售的方法，将商业项目与保障房建设打包分配给开发商，允许开发商先用商业项目进行商业化运作赚取利润，然后再从这些利润当中支出一部分资金用于保障房建设，最终通过销售实现资金回笼。
有的省份为了解决资金、建设以及后续管理的难题，结合本省企业职工住房困难的实际，采取政企共建的形式，支持企业建设管理和经营保障房。具体来说，就是政府统一规划，企业利用自有土地建设保障性住房，优先保障符合条件的企业职工。
有的地方利用集体土地建设公租房，有的工业园区在工业用地上建设公租房，解决进城务工人员的住房困难。对此，国土资源部相关负责人明确指出，这不符合集体土地以及工业用地用途管制的法律规定，不能违法建设保障性住房。
参与研讨的国家行政学院决策咨询部研究员王小广指出，“上述做法有的是地方政府为完成眼前任务的权宜之计，有的做法则值得商榷。最突出的是，公租房如果不姓公，其公益性难保不被打折扣，准入分配难保有失公平。关键是，在这个过程中，如何保障保障性住房全过程的公开公平和公正？”
对一些地方将配建一定比例的公租房作为商品房用地招投标的条件之一，并因此相应降低土地拍卖价格的做法，一位来自地方的学员并不认同，“到底需要降低多少？为什么不能实行市场拍卖的价格，然后再由政府通过市场价格回购一部分商品房作为公租房，完全实行市场化的手段呢？”这位学员表示，“开发商无利不起早，在和开发商的利益博弈中，如果不坚持市场原则，不是公共利益受损，就是成为个人腐败的温床。”
“这到底算创新还是政府懒政呢？”上述学员质疑。□
住房和城乡建设部部长姜伟新：保障房开工标准
对于今年1000万套新开工任务的“完成”标准，明确的要求是：各个地方到年底前要完成三个三分之一。即三分之一主体结构完成，三分之一进入楼体施工，三分之一完成基础施工。为严控保障性住房建设质量，8月15日开始，住建部将抽调技术人员，到每个省抽查质量。
目前的房地产市场，一些城市的房价已经有“向下走”的趋势，一些城市的房价仍然处于僵持状态，下半年要继续加强房地产市场调控，已制定的调控政策不放松。这意味着抑制房价过快上涨，抑制房地产投资投机行为的目标不放松；针对二三线城市房价上涨过快的现象，将适时采取进一步的限购措施；针对房地产形势，研究储备调控措施。
财政部部长助理王保安：“十二五”房地产税收政策取向
“十二五”房地产税制改革方向是着力调整和优化房地产税制结构，使房地产税成为地方特别是市县级政府的主体税种，逐步降低住房交易环节的税收负担，减轻地方政府对房地产开发与交易环节税收的依赖程度。
在目前分税制财政体制改革尚不彻底的情况下，来自房地产的税收已经成为不少省级以下地方政府的主要收入来源之一，在当前一些大中城市中心区的土地供给已经达到或者接近极限的情况下，房地产税收收入的持续增长隐含风险。因此，完善房地产税制是当前房地产领域财税政策的重点。
具体来看，房地产税收改革是完善税制的客观需要，房地产税作为财产税，对调节收入和财富分配差距、组织财政收入、优化地方财政收入结构具有重要意义。在稳步推进个人住房房产税的同时，应抓紧进行经营性房产的房产税改革，对经营性房产由按原值征税改为按现值评估值征税，条件成熟时，合并房产税和城镇土地使用税，对各类房地产统一开征房地产税，在房地产交易环节，结合其他方面的税制改革，对目前征收的有关税种，进行合并，合理安排税收负担。
国土资源部总规划师胡存智：深化房地产调控的建议
下一步房地产市场调控，应该转入以市场手段为主的调控，需要以精准原则完善调控政策。建议开征不动产税，先对多套以上的房屋征税，进而涉及到大户型；另一方面，补贴首次置业户；实施市场租务管制，鼓励各种资金投资租赁物业；规范经济适用住房，杜绝福利分房、集资房、小产权房等扰乱市场。□