四问保障房
“绝对不能以牺牲质量、牺牲公信力为代价，搞保障房建设”
文/《瞭望》新闻周刊记者邓华宁杜宇
时过年中，有关各地保障房建设进度、质量保障、融资模式、分配方式的话题不断升温。1000万套保障房能否如期全部开工？1.3万亿投资能否筹措到位？为了减轻资金压力，出让产权能否确保公共租赁房还姓“公”？如何在建设大幅放量的基础上保证质量？《瞭望》新闻周刊记者带着这些问题走访了权威部门、地方主管以及建设部门。
开工还是“被开工”？
据住建部调查统计，全国保障性安居工程开工量在6月底超过了500万套，完成年度任务过半。而在6月中旬，根据当时住建部汇总的各地数据，全国1000万套保障房建设任务的实际开工率还仅为34%，短短一个月内，多地开工量陡增，有的省份已经超过年度任务的9成。
据媒体报道，辽宁、山西等地的开工率已达9成左右，更突出的陕西省，除计划内的790个项目外，还超计划开工9个，开工项目总数占目标任务项目数的101.1%。本刊记者采访获悉，中部某省5月底上报的保障进度为26%，到了6月末已达到68%。
“按照相关规定，开工是指施工队伍正式进场，就基础工程进行装机开挖。如果仅是找几个人挖点土，或者打一根桩，不能算开工，而是‘被开工’。”一位熟悉保障房建设的人士向本刊记者表示，6月份开工率猛增，不排除有的地方数据掺水。因为项目开工前有设计、送审、招标、融资等几个环节，周期很长，不可能短时间办齐。
究竟该如何看待保障房开工率？江苏省住建厅副巡视员王如三告诉本刊记者，中央主管部门从来没有“时间过半，任务过半”的要求，近期检查各地开工情况，主要目的是督促进度明显太慢的地方。从保障房建设规律来看，上半年的开工率低，并不代表11月底完不成任务。事实上，前几年的保障性住房建设都是在下半年进入开工高峰期。这主要有三个原因：
一是拆迁条例变为征收与补偿条例后，相关文件衔接还存在困难，影响到一部分保障房建设的进度；二是国土部门虽然优先确定了保障房用地指标，但是具体到哪块地用于保障由地方决定，在土地日益紧张的背景下，统筹的难度很大；三是保障房项目前期准备时间很长，为了确保质量，各个环节都须严格执行国家规范，并没有所谓“快捷通道”。
“开工率并非不能克服的困难，凡事预则立，不预则废。”王如三说，江苏今年安排了45.9万套保障房计划，无锡、连云港等地在任务一下达就有不少项目开工，“因为这两个城市从去年就着手抓项目落实、资金落实。目前住建部派员检查各地的项目，江苏的项目有7成将被检查，搞面子上的开工是瞒不过去的。”
住建部一位相关人士表示，保障房建设是硬任务，需要地方给予高度重视，“真正需要担心的是，在中央坚决推进保障性住房建设中，各地是否存在玩‘数字游戏’的危险和数量至上的现象。”
比如，一些地方只为完成指标，把整治环境的一些拆迁安置房也纳入保障房范围；有的把其他类型的住宅或者是去年没有完工的项目，也纳入新建保障房统计。这些做法看似带来了表面繁荣，却与保障房建设的实质要求相差甚远。
资金瓶颈如何破解？
今年2月，住建部相关负责人测算，1000万套保障房大约需要1.3万亿资金投入，其中，8000多亿元通过社会机构投入和保障对象及其所在企业筹集。剩余的5000多亿元资金，将由各级政府通过各种渠道来筹集。
巨量资金筹集是各地保障房建设面临的最大难题，半年过去了，这个问题是否得到了解决。本刊记者获悉，今年解决资金问题已经取得了很大进展，机构投资渠道与政府投资均大幅增长。
全国社保基金今年已经投放105亿元，支持南京、天津、重庆的公租房建设，全年计划总投入150亿元。北京市保障性住房建设投资中心日前揭牌成立，注册资本金为100亿元，太保、国寿、平安在内的多家保险公司联合参与投资北京保障性住房建设。国家开发银行提出2011年1000亿元的保障房贷款计划，部分项目已在重庆、南京、黄石等地落实，重庆地产集团计划发行60 亿元债券用于保障房建设。
“1.3万亿投入是指全部完成1000万套需要的投资。事实上，资金结算的大头是在项目竣工后，今年只要能筹措到两三成的资金量就足以推进项目建设。”王如三说，从江苏情况看，以往占比很小的银行资金，今年成为支撑保障房投资的大头。据江苏省住建厅统计，江苏完成今年45万套任务总共需要800亿元，今年上半年，江苏筹集保障房建设资金共400亿元，其中300亿元为银行资金。
“南京市财政今年起每年保障房项目安排10亿元，此外，保险资金、地方债券等形式正在尝试。资金困难的局面将逐步被打破”。南京市住建委副主任毛龙泉告诉本刊记者。
本刊记者采访中也听到一些业内人士反映，当前中央财政资金、信贷资金支持到位，但是地方政府支持的力度不一，有待加强。有的省给地方压指标，省级财政拨款少；有的城市对土地出让金净收入讳莫如深，弱化财政支持力度；还有的地方住房公积金结余的计提也不到位。
“愿意加大力度支持保障建设的，即便是不富裕的地方，也能克服困难。”一些业内人士表示，目前重庆市、内蒙古均表示要在国家规定的基础上，拿出更多的土地出让金收益支持保障房建设。针对那些财政支持不足的地方，建议审计部门与预算监管部门加强对地方财政的监管，督促相关政策落到实处。
高速建设能否避免“低质量”？
7月17日，因为存在严重的质量问题和安全隐患，郑州市“汇景嘉园”小区一处拆迁安置小区8栋刚封顶2个月的多层楼房，开始全部拆除、重新建设，内蒙古包头市最大的棚户区改造项目“民馨家园”大部分新楼房成“墙脆脆”被网民曝光，海口回迁安置小区93户居民发现，入住不久的房屋出现屋顶渗水现象
这些事件让人们担心保障房工程在速度不断加快的背景下能否保证质量。本刊记者日前采访了解到，还有的地方保障房选择偏远地段，政府有钱搞建设，缺钱完善交通、教育、医疗、生活服务等基本公共设施配套要求，导致市民不愿搬。
“其实对于保障对象来说，最在意的还是质量问题，因为保障房比商品房便宜很多，开发商会不会为了压缩成本而偷工减料？这就要政府加强监管确保质量。”家住南京市保障房小区银龙花苑的徐先生说，个别保障房小区建得太远，配套跟不上，还有的都建成半年也通不上电，还没办法入住，“老百姓不想要这样低水平的保障。”
住建部相关负责人对本刊记者说，保障性安居工程质量总体上是有保证的。但是也要清醒认识到，当前保障性安居工程质量形势不容乐观。特别是近期曝光的一些质量问题，在社会上造成了不良影响。对于质量控制，还将采取更严格的方法，“我们反对唯开工率，绝对不能以牺牲质量、牺牲公信力为代价，片面追求建设速度。”
这位人士说，除了建设系统内部质量监督、问责外，保障房项目还应接受社会广泛监督。有的地方全面公开了保障房项目的具体情况，而有的地方仅公布一个笼统的建设数字。应该从上到下对每个项目的建设情况完全公开，要有项目的详细地点、进度、施工方等重要信息，通过网络实时更新。
公租房能否姓公？
今年1000万套保障房中，公共租赁房占200万套，成为保障房的主要形式。为了调动社会力量投资和建设公租房，有的地方提出将公租房使用5年后上市交易，将筹集的资金再用于公租房建设；还有的地方允许开发企业持有部分公租房的产权，或者配建商品房回笼资金。
各地的探索引发了舆论的强烈关注，有人认为，公租房产权应该完全由政府控制，这样才能保证公租房不变味，为解决夹心层的住房困难发挥作用。
毛龙泉表示，从实际操作看，公租房租金只有市场的7折，通过计算不足以偿还建设债务，无法吸引社会力量来大规模建设。国家已明确规定公租房谁投资谁受益。出让部分公租房产权并没有违反规定，还能解决建设力量不足的问题。
在他看来，公租房是否姓公，关键是看公租房如何管理。不论谁持有产权，都要按照规定的价格出租，按照规定的条件选择入住对象，这才是根本。
保障房规划“三思”而行
今天的规划和管理不当，可能造成明天的效率低下
文/王小广
大规模的保障性安居工程开工兴建，旨在缓解目前中低收入人群的住房困难。这就要求在建设管理的全过程，科学规划，合理分配，严格管理。根据中国国情，以及在商品房建设中已经出现的规划、管理方面的经验教训，建议以下三大问题不能忽视。
规划先行
据我们调查，当前在加快大规模保障性住房建设过程中，存在规划不科学的问题。主要表现在两个方面：
首先，宏观布局问题，是集中布局还是分散布局？现在看来，从宜建和成本两方面考虑，地方政府都倾向于集中建设，而不是分散建设。因此，延伸的问题就是，集中建在城区，还是集中建在郊区？或者说是以城区为主，还是郊区为主？这会产生非常大的宏观社会和经济效益的差别。
有不少地方，保障性住房项目位置选择过偏，交通不便，也缺乏就业和其他服务设施的配套，居民生活成本过高，使得一部分低收入住房困难家庭不得不放弃享受保障。与此同时，大规模的保障性住房如果多布局在郊区或远郊区，还会使城市已经出现的“摊大饼”模式的弊端更加明显，从而加剧城市已有的交通和管理问题。对此，要高度重视，保障性住房要以便民为原则，要考虑交通方便，应重视就业和其他社会设施的配套，尽量避免规划布局上的偏远化。
建议保障性住房项目应集中布局在城区或城区边，反对集中布局在郊区。集中在市区建保障性住房有三大好处：
一是社会效率高，便于对低收入居民的社会管理。
二是有利于交通问题的解决，近期我国城市堵车问题越来越严重的主要原因就是市区内人口密度过低，把中心人口通过各种方式分散到郊区，最终导致交通流的过度放大。
三是最大化地利用原有的公共资源(如公交系统和社会服务)，从而大大地改善了低收入群体的生活质量。至于城区土地紧张问题，可以通过实施旧城改造，对市中心低密度、质量差的房屋进行集中改造，通过提高容积率解决。
其次，微观布局问题，是大规模集中成片建，还是相对分散建？这里的社会和生活效率差别亦非常巨大。笔者建议相对分散，避免大规模集中建设，防止贫困的集聚。保障性住房应尽量避免大规模的集中连片建设。中低收入家庭过度集中居住，特别是廉租房住户过于集中居住，容易形成“贫困集聚”问题。
这既可能造成物业管理等费用收取困难，影响正常管理，又会造成贫困对比明显的不良社会影响。政府在规划建设保障性住房时，要尽量使保障性住房与商品房混合，形成混合社区。同时，要重视社区建设的配套和实行属地化管理，避免社会管理缺失，导致大量的管理“死角”。
“公平分配”是关键
分配公平是保障房的“生命线”。如果保不住这条“生命线”，建保障房就失去了意义，会导致建设的量越大，浪费会越大，还会使社会矛盾更加恶化。因此，要在保障性住房的建设全过程中，重视维护好这条“生命线”。
保障性住房的公平分配问题，既体现在准入和退出这两大环节，也体现在一些属于过渡性保障房存在巨大的获利空间，存在腐败和“寻租”问题。由于社会征信体系建设长期滞后，人们的就业和收入渠道多元化，政府对各类人的经济生活水平和住房状况难以确认，造成了一些人不能如实报告甚至谎报、瞒报家庭收入，国家投入的大量资金难以完全用于真正低收入的困难群体。而退出方面的问题主要是因居民保障条件发生了变化，需要退出，但清退面临多方面困难。最大的不公平来自过渡性保障房类型出售时而获得的巨大差价。
目前一些地方保障房采取的“租售并举”政策，拥有产权的保障房，特别是经济适用房可上市交易但又缺乏合理的收益分配机制(目前既不让政府分成，也不交收益税)，可能会加剧居民收入分配的不公平性。这也是不少学者批评经济适用房及产权式保障房的主要理由。
建设长效的保障性住房的公平分配机制和退出机制是重民生、得民心的根本。厦门市坚持从公平分配入手，初步建立了简便高效的保障性住房的准入和退出机制。重庆市的经验表明，保障性住房的成败关键是能否堵住分配上的漏洞。同时，调动各方面积极性，形成充满活力的发展机制。
避免走计划经济老路
对保障性住房的大规模发展，大家有这样的一个共识，即“三分建、七分管”。保障性住房长期有效运行管理是个大课题，也是一种新课题，直接关系到保障房建设的长期可持续发展。保障性住房的管理要从建设、准入、分配、退出及物业管理等各个环节加强和创新方式，特别是要重点规范准入机制和退出机制，建立一整套透明、公平、完善的管理制度。
物业管理要避免房改前的政府大包大揽的直接管理，要实行市场化管理。保障性住房宜委托房地产企业或专业物业管理公司进行市场化管理，在混居模式下对住户实行一视同仁的管理。这样，可以避免回到计划经济的老路，造成管理效率低下，同时，也可以避免享受保障性住房的群众对政府产生过度依赖。□(作者为国家行政学院决策咨询部研究员)